Anna Micara, Università di Milano

Mentre il Doha round, l’ultimo ciclo di negoziati nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), procede con difficoltà, l’Unione europea (UE) ha concluso e sta concludendo numerosi accordi di partenariato economico e commerciale a livello bilaterale e regionale. Generalmente, tali accordi comprendono un capitolo relativo ai diritti di proprietà intellettuale che stabilisce alcune norme c.d. TRIPs-plus (Kampf, pp. 87ff), ovvero norme che vanno oltre ai c.d. standard minimi previsti dall’Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPs), stipulato nell’ambito dell’OMC.

All’epoca dell’elaborazione del TRIPs, durante l’Uruguay round (1986-1994), la biotecnologia era ancora poco sviluppata e la tutela della medesima era controversa anche per i Paesi industrializzati per cui l’Accordo lascia ai membri notevole flessibilità: essi hanno facoltà di escludere la tutela delle piante e di proteggere le varietà vegetali tramite un effettivo sistema sui generis (art. 27.3). Per molti membri OMC tale sistema consiste nell’adesione alla Convenzione UPOV (acronimo dal francese Union international pour la protection des obtentions végétales) mentre in una minoranza di Stati consiste nella tutela brevettuale (Deere, p. 88).

Di conseguenza, attualmente i Paesi industrializzati mirano, attraverso gli accordi commerciali bilaterali, a proteggere in maggior misura i diritti dei costitutori professionali di varietà vegetali. In particolare, alcuni accordi dell’UE, come quelli c.d. di nuova generazione conclusi con la Repubblica di Corea e Vietnam, stabiliscono che le parti debbano prevedere una tutela conforme a quella della versione più recente della Convenzione UPOV (1991). Essa è caratterizzata da una tutela molto simile a quella offerta dai brevetti rispetto alla prima versione (UPOV 1961), andando a proteggere maggiormente i costitutori. Infatti, UPOV 1991 riduce il c.d. farmer’s privilege eliminando la possibilità per gli Stati di permettere agli agricoltori di scambiare o vendere semi derivanti dai raccolti di varietà vegetali protette poiché, ai sensi dell’art. 15, essi possono usare solo «for propagating purposes, on their own holdings, the product of the harvest which they have obtained by planting, on their own holdings, the protected variety or a variety covered by Article 14(5)(a)(i) or (ii)» (articolo relativo alle c.d. essentially derived variety). Allo stesso tempo, rispetto alla tutela brevettuale, UPOV 1991 riconosce la c.d. breeders’ exemption, ovvero la possibilità che terzi usino una varietà a scopi sperimentali (c.d. experimental exemption) e che i medesimi, che abbiano costituito una nuova varietà vegetale grazie alla experimental exemption, possano produrla e commercializzarla (c.d. research exemption), sebbene ne restringa l’ambito di applicazione rispetto alle precedenti versioni.

Inoltre, occorre considerare che gli accordi bilaterali sono soggetti alla clausola della nazione più favorita del TRIPs e perciò non solo i costitutori dell’UE ma anche quelli di altri membri OMC beneficeranno della tutela ivi prevista. Allo stesso tempo, alcuni accordi UE includono alcune disposizioni più flessibili. L’accordo con l’America Centrale prevede che le parti proteggano le varietà vegetali attraverso un effettivo sistema sui generis (reiterando l’art. 27.3.b TRIPs) e consentono un farmer’s privilege più ampio rispetto a UPOV 1991 (art. 259.3). L’accordo con il CARIFORUM stabilisce che le parti «prendono in considerazione» (art. 149) l’adesione alla Convenzione UPOV 1991 e, allo stesso tempo, hanno il diritto di garantire un farmer’s privilege più ampio rispetto a tale versione di UPOV (Nadde-Phlix, p. 148).

L’adesione alla Convenzione UPOV 1991 richiesta negli accordi bilaterali UE può avere un impatto negativo sulla sicurezza alimentare sotto diversi profili. Innanzitutto, in alcuni casi specifici la tutela stessa delle varietà vegetali sulla base della Convenzione UPOV non consente ai membri di escludere, per esempio, alcune varietà particolarmente usate a livello nazionale, e quindi potrebbe impedire di promuovere la sicurezza alimentare. L’aspetto più critico tuttavia concerne il limitato farmer’s privilege, che vieta la conservazione e lo scambio di semi protetti: infatti, dal momento che l’80% delle persone che soffrono la fame vive in aree rurali (Final study of the Human Rights Council Advisory Committee on the advancement of the rights of peasants and other people working in rural areas, par. 9), limitare il farmer’s privilege significa togliere una risorsa importante a numerose comunità rurali; inoltre, esso è fondamentale per preservare la biodiversità agricola che è a sua volta un elemento cruciale per promuovere la sicurezza alimentare (Andersen et al., pp. 7-8). Infine, il ridotto ambito di applicazione della research exemption incide sull’accesso alle risorse genetiche che è altrettanto cruciale (FAO). Dopodiché l’impatto di queste norme sulla sicurezza alimentare è più limitato rispetto a quelli degli accordi statunitensi che stabiliscono la brevettabilità delle varietà vegetali (US-Marocco FTA;US-Australia FTA).

Tali criticità sono state in parte messe in luce dal Comitato per i Diritti Economici, Sociali e Culturali il quale ha affermato, con riferimento ad accordi bilaterali elvetici, che

«the so-called “TRIPS-plus” provisions concerning accession to the International Convention for the Protection of New Varieties of Plants increase food production costs, seriously undermining the realization of the right to food» (par. 24)

e dal Rapporteur delle Nazioni Unite sul diritto al cibo, secondo il quale

«[t]he introduction of legislation or other measures which create obstacles to the reliance of farmers on informal seed systems may violate this obligation, since it would deprive farmers from a means of achieving their livelihood» (par. 4).

Di conseguenza, può sorgere un conflitto tra gli obblighi derivanti da alcuni accordi bilaterali dell’UE e quelli derivanti dagli strumenti internazionali che tutelano il diritto al cibo, in particolare il Patto sui Diritti Economici, Sociali e Culturali (art. 11). Nel caso dei citati accordi UE che prevedono flessibilità un eventuale conflitto potrebbe essere risolto attraverso l’interpretazione delle norme TRIPs-plus alla luce, per esempio, del Patto sui Diritti Economici, Sociali e Culturali (art. 11) o dell’International Treaty for Plant Genetic Resources for Food and Agriculture, adottato nell’ambito della FAO, che tutela i diritti degli agricoltori (art. 9), posto che le parti abbiano ratificato gli strumenti rilevanti (Grosse Ruse-Khan, pp. 28-29). Tuttavia, nel caso in cui l’accordo bilaterale UE preveda esclusivamente l’adesione a UPOV 1991 o l’attuazione di una tutela equivalente a UPOV 1991, e ciò comporti una violazione del diritto al cibo, potrebbe risultare più complesso per un eventuale tribunale arbitrale, composto per dirimere una controversia sull’accordo, delineare un sistema coerente interpretando le disposizioni rilevanti alla luce di altre «relevant rules of international law applicable in the relations between the parties» ai sensi dell’art. 31.3.c della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. Inoltre, in caso di conflitto, occorre considerare che mentre gli accordi bilaterali UE generalmente prevedono un sistema di soluzione delle controversie per cui la violazione di norme dell’accordo può portare all’utilizzo di contromisure (la sospensione di altri obblighi quali accesso al mercato), i meccanismi di enforcement del Patto sui Diritti Economici, Sociali e Culturali e dell’International Treaty for Plant Genetic Resources for Food and Agriculture sono scarsamente efficaci (Ricci, pp. 22ff).

Per prevenire tali conflitti, e nel contempo far fronte alla frammentazione del diritto internazionale, potrebbe venire in rilievo la UN Declaration on the rights of peasants and other people working in rural areas attualmente negoziata nell’ambito del Consiglio dei Diritti Umani (secondo il citato Final study agricoltori e altre persone che lavorano nelle aree rurali rappresentano il 75% delle persone che vivono in estrema povertà e l’80% di coloro che soffrono la fame). Considerando che l’UE ha già inserito nei capitoli sulla proprietà intellettuale di numerosi accordi bilaterali importanti strumenti di soft law, quali la Dichiarazione di Doha su TRIPs e salute pubblica e la Dichiarazione delle Nazioni Unite sui Diritti dei Popoli Indigeni è probabile e auspicabile che l’UE inserisca il riferimento anche a questa Dichiarazione, una volta adottata. Ciò potrebbe evitare l’adozione di norme incompatibili con la medesima nell’accordo bilaterale o offrirebbe un utile strumento interpretativo in caso di controversia davanti a un tribunale arbitrale che dovesse pronunciarsi circa la violazione dell’accordo (ovvero della tutela UPOV) sia per quanto riguarda il diritto al cibo che per quanto riguarda i diritti degli agricoltori. Infatti, l’ultima versione della bozza di Dichiarazione va oltre gli strumenti esistenti poiché agli agricoltori spetterebbe il diritto alla sovranità sul cibo, il diritto ai semi e ai saperi tradizionali agricoli e il diritto alla diversità biologica (Golay).

Infine, viene in rilievo l’obbligo di preparare un impact assessment sul rispetto dei diritti umani negli accordi commerciali bilaterali. Come ha affermato lo Special Rapporteur on the Right to Food delle Nazioni Unite

«[b]y preparing human rights impact assessments prior to the conclusion of trade and investment agreements, States are addressing their obligations under the human rights treaties … there is a duty to identify any potential inconsistency between pre-existing human rights treaties and subsequent trade or investment agreements and to refrain from entering into such agreements where such inconsistencies are found to exist» (p. 5).

L’importanza di questo strumento è dovuta al fatto che dovrebbe consentire il rispetto del diritto al cibo e ovviare ai problemi della frammentazione del diritto internazionale ex ante. Tuttavia, sebbene l’EU Strategic Framework and Action Plan on Human Rights and Democracy preveda tale strumento e la Commissione abbia sviluppato delle linee guida, nel caso dell’Accordo di libero scambio con il Vietnam l’impact assessment non è stato svolto (Joint FIDH-VCHR observations).

In conclusione, gli accordi TRIPs-plus dell’UE sono suscettibili di compromettere la sicurezza alimentare ed è perciò fortemente auspicabile il rafforzamento degli strumenti internazionali che tutelano il diritto al cibo e i diritti degli agricoltori e, in particolare, l’adozione della Declaration on the rights of peasants and other people working in rural areas nella versione attualmente negoziata.