Alan Amadio (Università degli Studi di Trento)

Il 17 ottobre 2025 è stata pubblicata la decisione della Camera preliminare I (PTC I) della Corte penale internazionale (CPI) che accerta l’inadempimento dell’Italia riguardo agli obblighi di cooperazione ai sensi dello Statuto di Roma nella ben nota vicenda del mancato arresto del generale libico Almasri (per i primi commenti v. anche Crippa 2025c e Castellaneta). 

Nel mese successivo alla decisione della PTC I si sono susseguite numerose evoluzioni, che hanno riportato il caso Almasri, e più in generale la giustizia penale internazionale e il modo in cui l’Italia si è relazionata con il suo principale strumento, al centro della discussione pubblica. I giudici della CPI non si sono ancora pronunciati in merito al possibile deferimento dell’inadempimento italiano all’Assemblea degli Stati Parte dello Statuto di Roma (ASP) e/o al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, ma si sono comunque registrati nel frattempo importanti sviluppi. Si pensi alla questione di legittimità costituzionale di alcune norme della legge interna di cooperazione con la CPI (la tanto discussa legge 237/2012) sollevata dalla Corte di Appello di Roma, o alla risposta italiana alla richiesta della PTC I di fornire informazioni aggiuntive sullo stato dei procedimenti giudiziari interni vertenti sulla mancata cooperazione, in cui si è altresì adombrata la volontà politica di procedere nel prossimo futuro a una riforma della stessa legge 237/2012. Da un lato, tali sviluppi potrebbero effettivamente convincere le giudici della PTC I a non procedere nel caso di specie al referral ex art. 87(7) dello Statuto di Roma (St.), dal momento che una pronuncia di incostituzionalità o una riforma legislativa potrebbero rimediare per il futuro ad alcune delle carenze legislative interne che hanno determinato la mancata cooperazione nell’arresto e nella consegna alla Corte di un sospettato. Dall’altro lato, non mancano, tanto nella risposta formale italiana quanto nelle dichiarazioni pubbliche di fonti governative, forti indizi di ambiguità che sembrano palesare la perdurante volontà politica di condizionare l’adempimento degli obblighi assunti nei confronti della CPI a supposti e preminenti interessi di «sicurezza nazionale» (v. i par. 5 e 6 della risposta italiana). Dichiarazioni che, peraltro, ripropongono alcune giustificazioni dell’operato governativo la cui patente insostenibilità era già stata dimostrata sia dalla relazione conclusiva del Tribunale dei Ministri sia dalla PTC I proprio con la decisione del 17 ottobre 2025. Tali insistite posizioni appaiono ancor più discutibili alla luce dell’arresto di Almasri da parte delle autorità libiche, che sembrerebbero (ma il condizionale è d’obbligo) aperte anche alla possibilità di offrire alla CPI quella cooperazione che invece è mancata da parte dell’Italia. 

In questo quadro, quindi, appare ancora più pressante l’esigenza di analizzare i meriti (e anche qualche demerito) della decisione della PTC I con cui è stato accertato l’inadempimento dell’Italia dei propri obblighi di cooperazione con la CPI. Tuttavia, prima di entrare nel merito della decisione e delle sue possibili conseguenze, giuridiche e politiche, pare opportuno riassumere gli snodi fondamentali del caso per come si è sviluppato fino a qui. 

Il caso Almasri fino a qui

Osama Almasri (o anche Elmasry) Njeem è un membro della milizia libica nota come ‘Forza di deterrenza speciale’ (RADA) nonché (ex) capo della polizia giudiziaria di Tripoli, asseritamente coinvolto, quantomeno a partire dal 2015, nella commissione di crimini di guerra e crimini contro l’umanità all’interno della prigione di Mitiga ai danni di migranti e oppositori (v. Crippa-Parsi). Come risulta dalla stessa decisione della PTC I (par. 1), già agli inizi di ottobre 2024 Almasri era destinatario di una richiesta (segretata e classificata come non urgente) di emissione di mandato d’arresto da parte dell’Ufficio del Procuratore della CPI.

Fra il 17 e il 18 gennaio 2025, a seguito di  notizie circa la presenza del sospettato all’interno dell’area Schengen, la PTC I accelerava le procedure e – essendosi convinta, a maggioranza, che ci fossero dei «reasonable grounds» per ritenere Almasri responsabile della commissione di crimini internazionali – emetteva un mandato di arresto ex art. 58 St. e sollecitava la Cancelleria della Corte a inviare delle richieste di cooperazione, tra cui anche richieste urgenti di arresto provvisorio ex art. 92 St., a diversi Stati Parte sul cui territorio il sospettato avrebbe potuto trovarsi o comunque aver transitato.

La mattina del 19 gennaio, agendo sulla base della red notice apposta dall’Interpol sempre su richiesta della CPI, la D.I.G.O.S. di Torino procedeva ad arrestare in via cautelare Almasri, comunicandolo altresì alla Corte di Appello di Roma (competente ai sensi della legge 237/2012) e al Ministero della Giustizia. Tuttavia, il 21 gennaio la Corte di Appello di Roma dichiarava il non luogo a provvedere sulla convalida dell’arresto, essendo lo stesso avvenuto ‘di iniziativa’ della polizia giudiziaria e, dunque, secondo la discussa (v. Chiavario; Caianiello-Meloni, Gavrysh 2025a, Bolici-di Martino; Parsi; Poltronieri Rossetti 2025a; Vanacore; Crippa-Colorio; Nappi; Marino; Gavrysh 2025b; Labrini; Poltronieri Rossetti 2025b; Procaccino) interpretazione della legge 237/2012 data dal Procuratore Generale presso la Corte di Appello di Roma e fatta propria dai giudici della stessa, in modo irrituale poiché «non previsto dalla legge» e non preceduto dalla «prodromica e irrinunciabile interlocuzione» con il Ministro della Giustizia, «titolare dei rapporti» con la CPI. D’altra parte, la persistente inazione da parte del Ministro della Giustizia, limitatosi a una tardiva e laconica nota in cui asseriva di stare ancora valutando il «complesso carteggio», ha impedito di sanare ex post eventuali irregolarità della procedura d’arresto mediante l’applicazione di una nuova e autonoma misura cautelare. Anzi, immediatamente dopo la scarcerazione Almasri veniva attinto da un ordine di espulsione del Ministro dell’Interno e rimpatriato con un volo di Stato italiano direttamente in Libia, dove veniva lasciato a piede libero. 

Già nelle settimane immediatamente successive all’apparentemente confusa e maldestra gestione della richiesta di cooperazione nell’arresto e nella consegna di Almasri, iniziavano dei procedimenti tanto a livello nazionale quanto a livello internazionale. Sotto al primo profilo, venivano presentati alla Procura di Roma diversi esposti nei confronti del Presidente del Consiglio e dei Ministri Nordio (Giustizia) e Piantedosi (Interno), nonché del Sottosegretario Mantovano, per favoreggiamento personale e peculato (v. qui e qui). Da tale esposto originavano i procedimenti a carico dei Ministri, necessariamente devoluti al Tribunale dei Ministri (qui la relazione conclusiva dello stesso), nel cui quadro si è da poco registrato sia il voto della Camera con cui si è negata l’autorizzazione a procedere ai sensi dell’art. 96 Cost., sia la conseguente decisione del Tribunale dei Ministri di archiviare il procedimento. A livello internazionale, invece, il 17 febbraio la PTC I ha invitato l’Italia a presentare delle osservazioni per giustificare la propria condotta e il 21 febbraio l’Ufficio del Procuratore ha richiesto di procedere ai sensi dell’art. 87(7) St. per accertare la violazione da parte dell’Italia dell’obbligo di cooperazione con la Corte (v. anche Crippa 2025a). A valle della presentazione di memorie e di ben due proroghe dei termini su specifica richiesta italiana, motivata dalla presenza dei già menzionati procedimenti domestici, la PTC I si è espressa con la decisione qui presa in esame, che tra l’altro, stando alla più recente giurisprudenza della CPI, non sarebbe neppure appellabile (v. la critica di Goto). A livello internazionale si segnalano, inoltre, la richiesta di un’asserita vittima di Almasri rivolta all’Ufficio del Procuratore della CPI affinché avvii dei procedimenti ex art. 70 St. (Offences against the administration of justice) a carico dei vertici italiani (v. il commento di De Tommaso) e la recente presentazione, su istanza di un’altra vittima, di un ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo vertente sulle possibili responsabilità dell’Italia per i medesimi fatti.

Per completare il quadro, occorre poi dar conto di altri due sviluppi. Il primo attiene al fatto che il 12 maggio 2025 la Libia ha provveduto a depositare presso la Cancelleria della Corte una dichiarazione di accettazione della giurisdizione della CPI ai sensi dell’art. 12(3) St. con riferimento ai presunti crimini commessi sul suo territorio tra il 2011 e la fine del 2027. Con tale mossa, la Libia ha sostanzialmente integrato l’iniziale base giuridica delle indagini della CPI nella situazione libica, ossia il referral da parte del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ex art. 13(b) St. (risoluzione 1970/2011). In tal modo la giurisdizione della CPI sulla situazione si è cementata ulteriormente, superando anche le critiche che finora erano state mosse nei confronti dell’assenza di una limitazione temporale all’interno del referral (v. Crippa 2025b). D’altra parte, era proprio a partire da una valutazione critica circa l’assenza di un «temporal link to the events that triggered the 2011 referral» che la giudice Socorro Flores Liera si era opposta alla decisione della maggioranza di emettere un mandato di arresto contro Almasri (v. opinione dissenziente, par. 8). Il secondo sviluppo riguarda l’arresto di Khaled Mohamed Ali El Hishri, intervenuto il 16 luglio 2025 ad opera delle autorità tedesche. Come si evince dal mandato d’arresto, El Hishri (anche noto come ‘Al-Booti’ o ‘Sheikh Khaled’) è sospettato di essere uno dei membri fondatori della milizia RADA, nonché superiore diretto di Almasri (par. 94), con cui condivide gran parte dei capi d’accusa sempre relativi agli asseriti crimini internazionali commessi all’interno della prigione di Mitiga. Nel confronto tra la cooperazione tedesca e la mancata cooperazione italiana occorre comunque dar conto della diversa esposizione dei due Stati Parte sul versante della gestione dei flussi migratori, condizionata altresì dai rapporti consolidati tra l’Italia e le milizie libiche legittimate(si) come organi statali (su cui v. anche Meloni 2025a). Tuttavia, gli sviluppi richiamati e ancor di più il recente arresto di Almasri da parte delle stesse autorità libiche rendono particolarmente evidente la pavidità e forsanche la scarsa lungimiranza della decisione italiana di non prestare assistenza alla CPI per tutelare, sul piano politico, i propri rapporti con la Libia. Per quel che concerne, invece, le carenze giuridiche di tale scelta, si passa ora ad analizzare direttamente la decisione resa dalla PTC I. 

Il contenuto della decisione della PTC I

La decisione della PTC I appare particolarmente rigorosa nel vagliare tutte le argomentazioni avanzate dal governo italiano a difesa del suo operato, anche ove ciò non era propriamente indispensabile per accertare l’intervenuta violazione degli obblighi di cooperazione codificati nello Statuto di Roma. 

Infatti, fin dall’inizio del procedimento ex art. 87(7) St. era di assoluta evidenza che quantomeno l’obbligo di consultazione con la Corte ex art. 97 St. fosse stato sicuramente violato (v. anche Poltronieri Rossetti 2025b, p. 30 e Gavrysh 2025b, p. 125-127). Tale norma dispone, infatti, che qualora uno Stato Parte riceva una richiesta di cooperazione «in relation to which it identifies problems which may impede or prevent the execution of the request, that State shall consult with the Court without delay in order to resolve the matter». La ratio della disposizione è, per l’appunto, quella di compensare l’assenza nello Statuto di cause legittime di rifiuto a cooperare con la Corte, garantendo agli Stati Parte la disponibilità di un ‘meccanismo consultivo’ da utilizzare per far presente gli «inevitabili problemi pratici» scaturenti dalle richieste di cooperazione della CPI, meccanismo che però presume una buona fede di fondo tanto da parte della Corte quanto da parte del singolo Stato (v. Kreß-Prost, Article 97, p. 2575-2576). Nessuna delle molteplici difficoltà pratiche lamentate da parte italiana nel dare attuazione all’arresto di Almasri è mai stata comunicata alla Corte prima di rendere di fatto impossibile l’adempimento dell’obbligo di cooperazione (par. 30-33 della decisione). All’opposto, a fronte di molteplici tentativi da parte della Cancelleria della Corte, tra il 19 e il 21 gennaio, di avere un confronto con le autorità italiane, e in special modo con quel Ministero della Giustizia «titolare dei rapporti con la Corte Penale Internazionale», non solo nessuna procedura di consultazione ex art. 97 St. è stata avviata, ma neppure sono state mai fornite alla Corte le informazioni specifiche sull’udienza di convalida dell’arresto di Almasri che essa chiedeva (par. 6-7 e 31). Inoltre, anche successivamente al rimpatrio di Almasri in Libia, la condotta delle autorità italiane continuava a essere evasiva, con il Ministero della Giustizia che comunicava alla Corte – dopo reiterate richieste da parte di questa – la liberazione ed espulsione del sospettato solo a giorni di distanza dai fatti, specificando altresì che «these matters d[id] not fall within its competence», bensì sotto quella del Ministero dell’Interno (par. 10). Ciò, tra l’altro, finisce per confutare la precedente scelta del Ministro della Giustizia di rivendicare al proprio dicastero un centrale ruolo politico e non di mero ‘passacarte’ nei rapporti con la Corte (v. sul punto Pecorella). Infine, nemmeno nella propria memoria l’Italia ha mai provato a elaborare delle spiegazioni circa il perché non si sia mai consultata con la Corte (par. 34). 

A ogni modo, come detto, la PTC I si spende nel condurre un esame completo della situazione. Innanzitutto, richiamandosi al precedente della Camera d’appello (AC) in tema di mancata cooperazione (CPI, AC, Judgment in the Jordan Referral re Al-Bashir Appeal, ICC-02/05-01/09-397-Corr, 2019, par. 8), le giudici della PTC I identificano due diversi requisiti ai sensi dell’art. 87(7) St. necessari al fine di accertare l’inadempimento di uno Stato Parte: i) verificare che lo Stato interessato non abbia adempiuto a una richiesta di cooperazione e ii) appurare che tale inadempienza sia sufficientemente grave da impedire alla Corte di esercitare le funzioni e i poteri che le sono conferiti dallo Statuto. Come precisato dalla stessa PTC I, nel caso del mancato arresto di Almasri l’accertamento del secondo requisito è piuttosto semplice, dal momento che la mancata consegna del sospettato, riportato e rilasciato in Libia, ha fondamentalmente precluso ogni possibile attività da parte della Corte (par. 28), che infatti non potrà procedere in contumacia (v. Procaccino, p. 60-62). Per quanto riguarda, invece, l’accertamento dell’effettivo inadempimento, la Corte scinde l’analisi isolando le diverse – e a volte contraddittorie – giustificazioni avanzate da parte italiana: gli ostacoli derivanti dalla legge 237/2012 sulla cooperazione; l’esistenza di una richiesta concorrente di estradizione da parte della Libia; gli errori contenuti nel mandato di arresto; le ragioni di ordine pubblico e sicurezza nazionale che avrebbero portato all’espulsione di Almasri. 

Sotto al primo profilo, l’argomentazione avanzata dall’Italia verte essenzialmente sulla corretta interpretazione della legge 237/2012 data dalla Corte di Appello di Roma, la quale avrebbe altresì operato in conformità all’art. 59(2)(b) St. che richiede effettivamente un sindacato giurisdizionale interno sulla correttezza e legalità della procedura seguita per effettuare l’arresto del sospettato voluto dalla CPI (par. 35 e 37). Pertanto, secondo l’Italia, il rilascio di Almasri sarebbe figlio di una legittima e finanche necessaria applicazione della normativa interna, valorizzata dallo Statuto stesso, da parte di un organo giudiziario indipendente (par. 37). Tuttavia, la Corte richiama un’altra norma statutaria, l’art. 88, che obbliga gli Stati Parte a dotarsi di procedure interne adatte ad adempiere a tutte le richieste di cooperazione previste dalla Parte IX dello Statuto (par. 38). Pertanto, al di là dell’esistenza di interpretazioni alternative e di poteri di sanatoria degli eventuali vizi, occorre registrare che i possibili ostacoli derivanti da una legislazione interna carente non escludono agli occhi della CPI l’inadempimento (ibidem; v. anche l’art. 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati). Inoltre, la Corte chiarisce definitivamente l’inconsistenza della lamentela avanzata dall’Italia circa il non aver ricevuto la richiesta di cooperazione direttamente per il tramite del Ministero della Giustizia ai sensi dell’art. 2(1) della legge 237/2012. Infatti, le giudici della PTC I segnalano come il canale ufficiale di comunicazione tra la Corte e l’Italia, anche per le richieste di cooperazione, sia stato individuato – e mai modificato – nell’ambasciata italiana dell’Aja (v., sul tema del mancato utilizzo della lingua italiana o di quella francese nei documenti trasmessi, Pecorella e Poltronieri Rossetti 2025b, p. 24) e che, in ogni caso, il Ministero della Giustizia era stato avvisato anche direttamente dalla Corte immediatamente e ‘ben prima’ che avesse luogo l’udienza di convalida (par. 39). 

Per quanto concerne il secondo punto, l’Italia, a partire dalle memorie di maggio 2025, ha asserito la presenza di una richiesta concorrente di estradizione a carico di Almasri formulata dalle autorità libiche per gli stessi fatti per cui la CPI aveva emanato un mandato d’arresto. Alla luce di ciò, secondo la posizione italiana, non solo il Ministro della Giustizia si era trovato a dover valutare l’ordine di precedenza delle plurime domande di cooperazione ex art. 2(2) della legge 237/2012 e art. 90 St., ma altresì la CPI stessa sarebbe incorsa in una violazione del proprio Statuto non avendo preliminarmente consultato le autorità libiche, contravvenendo così al principio di complementarietà (par. 40). Le giudici della PTC I confutano anche tale secondo argomento. Innanzitutto, rilevano, l’Italia non ha estradato Almasri alla Libia, ma lo ha rimpatriato «as a free man» (par. 42). In secondo luogo, anche ove si volesse ammettere la bontà della ricostruzione dei fatti operata nella memoria di maggio – trascurando, per l’appunto, che tale richiesta libica è emersa solo a mesi di distanza dagli eventi, non essendo stata neppure menzionata nel corso delle informative parlamentari (v. Poltronieri Rossetti 2025b, p. 35) –, la Corte sottolinea come proprio ai sensi dell’art. 90 St. invocato dall’Italia essa avrebbe dovuto notificare alla CPI di aver ricevuto una richiesta di estradizione concorrente (par. 43; v. anche Ceparano). Pertanto, la Corte è particolarmente severa nell’affermare che «Italy misrepresents the Rome Statute’s complementarity system and shows a misunderstanding of the concept of admissibility» (par. 43) e che «Italy has not complied with any element of this procedure and its actions have been wholly contrary to the requirements, spirit and purposes of article 90» (par. 44).

In merito, poi, agli errori contenuti nel mandato di arresto emanato dalla PTC I e al fatto che tale decisione fosse stata assunta a maggioranza e non all’unanimità, nella decisione si sposa l’opinione della Procura secondo cui tali errori erano meramente tipografici e in alcun modo impattavano sulla coerenza del mandato e sull’identificazione del tempus commissi delicti (par. 47-48), e si censura l’argomentazione sul secondo punto, statuendo – anche qui in modo decisamente perentorio – che «Italy cannot, in good faith, question the validity of a decision that was issued in accordance with the Court’s legal framework merely because the decision was not unanimous» (par. 49). 

Infine, per quanto riguarda l’ultima argomentazione, essa merita una trattazione più approfondita.

La (ir)rilevanza dello stato di necessità

Infatti, con il quarto degli argomenti identificati dalla PTC I nelle submissions italiane, viene avanzato il tema delle ragioni di ordine pubblico e sicurezza nazionale che sarebbero state alla base della decisione del Ministro degli Interni di espellere Almasri, immediatamente dopo il suo rilascio, dal territorio italiano (par. 51). Come notano le stesse giudici della PTC I, quello italiano sembrerebbe essere un tentativo di invocare un presunto stato di necessità come causa di esclusione dell’illiceità della propria mancata cooperazione ai sensi dell’art. 25 del Progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati per fatti internazionalmente illeciti (ARSIWA) (par. 52). Tale difesa viene basata sulla circostanza per cui al momento dell’arresto di Almasri vi erano «concrete risks that retaliatory acts could be perpetrated against Italian citizens in Libya», provata peraltro da «[w]hat happened in Libya in the months following the Almasri case, which also led to the exodus of several Italians» (ibidem). Sotto questo profilo, la Corte lamenta l’eccessiva scarsità di informazioni fornite dall’Italia che rende di fatto poco chiaro il motivo per cui un soggetto considerato così pericoloso abbia dovuto essere non solo espulso, ma altresì ricondotto direttamente in Libia, centro della sua attività asseritamente criminale (par. 53). Inoltre, le giudici della PTC I sottolineano come «matters of domestic law», come in questo caso le ragioni di ordine pubblico e sicurezza nazionale poste alla base dell’ordine di espulsione, non possano comunque essere invocate dallo Stato Parte per giustificare il proprio inadempimento (ibidem). 

Questa è forse la parte del ragionamento della PTC I che risulta prima facie meno convincente. È vero, infatti, che le informazioni fornite dal governo italiano circa le possibili minacce di ritorsioni da parte delle milizie libiche sono sempre state troppo poche e sibilline per poter operare un’ampia valutazione giuridica della portata delle stesse (ma v. l’analisi di Labrini, p. 54-60 e quella condotta dal Tribunale dei Ministri nella propria relazione, in cui – p. 86-88 – si esclude tanto la rilevanza dell’art. 25 ARSIWA quanto quella dell’art. 54 c.p.). Tuttavia, è altrettanto vero che basarsi unicamente sulla irrilevanza delle «questioni giuridiche interne» per asserire la responsabilità di uno Stato Parte per mancata cooperazione rischia di rafforzare quella tendenza al «cinico solipsismo» (Kawai) che ha già ispirato la giurisprudenza recente della Corte in materia di immunità ratione personae (v. CPI, PTC II, Finding under article 87(7) of the Rome Statute on the non-compliance by Mongolia, ICC-01/22-90, 2024, su cui v. specificamente Cimiotta e Milo). Infatti, al di là della questione contingente dell’ordine di espulsione del Ministro dell’Interno e della sicura violazione anche a tal riguardo dell’obbligo di previa consultazione in buona fede con la Corte ex art. 97 St., si può intravedere un problema squisitamente di diritto internazionale attinente all’applicabilità o meno della causa di giustificazione dello stato di necessità declinata nei termini di presunte ragioni di ‘sicurezza nazionale’ (v. anche di Martino). In questo senso, la PTC I avrebbe forse potuto essere più incisiva, analizzando a fondo i limiti di applicabilità dell’art. 25 ARSIWA e del diritto consuetudinario ivi potenzialmente codificato (v. Corte internazionale di giustizia, Progetto Gabčíkovo-Nagymaros (Ungheria/Slovacchia), 1997, par. 51-52; contra Sloane; dubbiosa Paddeu, p. 414). Ciò, infatti, avrebbe avuto anche il merito di aprire un dialogo con gli Stati Parte sempre più preoccupati dalle conseguenze del proprio supporto – anche nella forma di esecuzione dei mandati di arresto pendenti – a una Corte sotto pesante attacco da parte di plurimi membri del Consiglio di Sicurezza. D’altra parte, lo stato di necessità negli ARSIWA non è «a political pretext for conduct ‘that knows no law’», bensì «a legal principle narrowly defined by cumulative conditions» (Crawford, p. 306). Pertanto, avrebbe potuto essere utile, per esempio, avere una determinazione della CPI in merito alla possibilità di qualificare l’obbligo generale di cooperare ex art. 86 St. come uno di quegli obblighi che escludono in radice la possibilità di invocare lo stato di necessità proprio ai sensi dell’art. 25(2)(a) ARSIWA, nonostante siano presenti altre norme statutarie che pure prendono in considerazione ragioni di sicurezza nazionale per derogare all’obbligo di produrre documenti o rivelare informazioni considerate sensibili (art. 72 e 93(4) St.). Oppure, al contrario, l’argomentazione avanzata dall’Italia – per dire il vero in modo piuttosto confuso – avrebbe potuto rappresentare un’occasione per fissare dei criteri concreti per identificare nella pratica i casi in cui un ‘interesse essenziale’ dello Stato Parte potrebbe venire messo in pericolo dalla cooperazione con la Corte o per risolvere il bilanciamento tra questo e il sicuro ‘interesse essenziale dell’intera comunità internazionale’ a veder perseguiti gli autori di crimini internazionali (art. 25(1)(a) e (b) ARSIWA).

Il rinvio della decisione in merito al possibile referral

Da ultimo, occorre dar conto della decisione delle giudici della PTC I, assunta a maggioranza, di rinviare la determinazione in merito alla possibilità di deferire l’inadempimento dell’Italia all’Assemblea degli Stati Parte (ASP) o al Consiglio di Sicurezza ex art. 87(7) St. Tale meccanismo di referral ha l’obiettivo di incrementare l’effettività del regime di cooperazione disposto dallo Statuto, garantendo alla Corte la possibilità di far seguire alla propria attività di controllo giurisdizionale sul mancato rispetto delle norme statutarie anche un’attività di controllo politico a opera di attori esterni (Stahn, p. 237). Ancor prima di eventuali considerazioni in merito all’impossibilità che il Consiglio di Sicurezza si erga nelle circostanze attuali a promotore della CPI, o relative allo scarso mordente delle procedure previste per l’intervento dell’ASP (su cui v. Poltronieri Rossetti 2025b, p. 32-35) – le quali comunque non mancano di strumenti anche piuttosto incisivi di naming and shaming (per un elenco sia consentito rimandare ad Amadio, p. 74) – occorre segnalare che la PTC I si è divisa sul possibile impatto che i procedimenti interni potrebbero avere sulla cooperazione futura da parte dell’Italia nell’arresto e nella consegna alla CPI dei sospettati. 

La maggioranza si è richiamata alla previa giurisprudenza della Corte, ai sensi della quale il deferimento «is not an automatic consequence of a finding of a failure to comply with a request for cooperation, but rather this determination falls within the discretion of the Chamber» (CPI, AC, Judgment on the Prosecutor’s appeal against Trial Chamber V(B)’s “Decision on Prosecution’s application for a finding of non-compliance under Article 87(7) of the Statute”, ICC-01/09-02/11-1032, 2015, par. 53). Nell’esercizio di tale potere discrezionale, i giudici della Corte sarebbero chiamati a prendere in considerazione tutti i fattori rilevanti nello specifico caso per determinare se effettivamente in quella data situazione il referral sia lo strumento più efficace per ottenere la cooperazione dello Stato interessato (ibidem, par. 53). Pertanto, la maggioranza ha ritenuto di posporre la decisione in merito al referral per poter avere nel frattempo – e comunque entro il 31 ottobre (v. qui la risposta italiana, già menzionata nell’incipit) – maggiori informazioni dall’Italia in merito ai propri procedimenti interni, considerandoli di ‘importanza cruciale’ per poter determinare l’opportunità o meno di un eventuale deferimento all’ASP e/o al Consiglio di Sicurezza nell’ottica di promuovere la cooperazione futura (par. 59 della decisione della PTC I). A rafforzare questa posizione contribuiscono un precedente della Camera preliminare IIrelativo al Sud Africa (CPI, PTC II, Decision under article 87(7) of the Rome Statute on the non-compliance by South Africa with the request by the Court for the arrest and surrender of Omar Al-Bashir, ICC-02/05-01/09-302, 2017) e la constatazione della complessità della situazione in cui si è venuta a trovare l’Italia data l’improvvisa presenza di Almasri sul territorio e la ‘apparente’ confusione generata dall’intervento di diversi organi che per la prima volta si trovavano a dover eseguire una richiesta di arresto e consegna della CPI (par. 58 e 60). Effettivamente occorre registrare come nella maggior parte dei casi precedenti in cui la Corte ha accertato la mancata cooperazione di uno Stato Parte (v. qui la lista), al di là delle decisioni rese nei confronti degli Stati di nazionalità del sospettato, era stato lo stesso Stato inadempiente a invitare sul proprio territorio, a volte anche per diretta richiesta di organizzazioni regionali quale l’Unione Africana, un soggetto ricercato dalla CPI (ma v. CPI, PTC II, Decision on the Cooperation of the Federal Republic of Nigeria Regarding Omar Al-Bashir’s Arrest and Surrender to the Court, ICC-02/05-01/09-159, 2013, par. 11-13 in cui proprio l’assenza di un invito diretto da parte delle autorità nigeriane a presenziare ad un evento dell’Unione Africana e il poco tempo per valutare gli step necessari per arrestare il Presidente Al-Bashir hanno spinto la PTC II a decidere di non deferire la Nigeria all’ASP e/o al Consiglio di Sicurezza). 

In ogni caso, l’opinione della maggioranza non pare convincente. Innanzitutto, il paragone con la precedente decisione di non deferire il Sud Africa né all’ASP né al Consiglio di Sicurezza non sembra essere del tutto calzante. In quel caso, infatti, prima della pronuncia da parte della CPI ex art. 87(7) St. vi era già stata una sentenza, definitiva, da parte della Corte d’appello Suprema sudafricana che aveva accertato come il governo del Sud Africa avesse violato i propri obblighi di cooperazione ai sensi dello Statuto e della legge nazionale di attuazione (par. 58; v. anche Meloni 2024, p. 76-77). I procedimenti interni italiani, invece, perlomeno per come svoltisi sino a qui, si sono concentrati solo sulla responsabilità penale personale di alcuni soggetti di vertice e sono finora mancate delle valutazioni di più ampio respiro capaci di incidere sulla cooperazione futura, quale avrebbe potuto essere, ad esempio, un ipotetico giudizio di legittimità costituzionale della legge 237/2012 (v. soprattutto Labrini, p. 45-51; Poltronieri Rossetti 2025b, p. 28-29 e Procaccino, p. 88-89). Va però detto che dopo la decisione della PTC I qui commentata, il 30 ottobre 2025, la Corte di Appello di Roma ha in effetti sollevato una questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, 4, 11 e 13 della legge 237/2012 «nella parte in cui, in mancanza di un atto del Ministro della giustizia che dia seguito alla richiesta della CPI di arresto e consegna e di sequestro […] trasmettendo gli atti al Procuratore generale, non consentono a quest’ultimo di adempiere all’obbligo di cooperazione con la CPI chiedendo nei confronti della persona ricercata i provvedimenti indicati nella richiesta di cooperazione della CPI» (par. 24 dell’ordinanza), «con la conseguenza che l’Autorità giudiziaria non può adempiere agli obblighi dello Stato parte dello Statuto, che incombono anche su di essa quale espressione di un potere dello Stato parte, pur quando le richieste di cooperazione della CPI le pervengono perché direttamente inoltrate dalla CPI ai sensi dell’art. 87(1)(b) dello Statuto» (par. 46). Tale circostanza è stata peraltro sottolineata anche nella risposta ufficiale italiana depositata alla CPI il 31 ottobre 2025 (par. 6). Ad ogni modo, come sottolineato dalla giudice Socorro Flores Liera nella propria opinione parzialmente dissenziente, a differenza del Sud Africa l’Italia non è mai entrata in consultazione con la Corte ai sensi dell’art. 97 St., nonostante le plurime richieste della CPI in tal senso (par. 5 dell’opinione parzialmente dissenziente). In aggiunta, l’unico motivo per cui l’Italia ha parlato nella propria memoria dei procedimenti attivati a livello interno è stato per chiedere delle estensioni ai limiti temporali, senza mai menzionarli, invece, come motivo di rassicurazione della Corte circa il proprio impegno anche futuro nella cooperazione (v. anche par. 6 dell’opinione parzialmente dissenziente). Infine, non si può non sottolineare come nella decisione della PTC II relativa al Sud Africa menzionata dalla maggioranza, l’esistenza di procedimenti interni vertenti sulla mancata cooperazione sia stata solamente uno degli elementi presi in considerazione per determinare che non fosse necessario nel caso di specie procedere a un referral all’ASP o al Consiglio di Sicurezza. L’altro elemento è riconducibile direttamente all’amara considerazione dell’inefficacia del referral come strumento di cooperazione, dal momento che rispetto alla ‘saga Al Bashir’ i sei precedenti referral di Stati Parte inadempienti sia all’ASP sia al Consiglio di Sicurezza non avevano portato ad alcun risultato (CPI, PTC II, Decision under article 87(7) of the Rome Statute on the non-compliance by South Africa, cit., par. 138). 

Uno Statuto di Roma senza Roma?

Come già accennato, a prescindere da quale sarà la determinazione conclusiva delle giudici della PTC I sul referral, le conseguenze giuridiche sull’Italia derivanti dall’accertato inadempimento dei propri obblighi di cooperazione saranno minime, se non del tutto inesistenti (v. anche Gavrysh 2025b, p. 139-142). Ciò, comunque, non toglie rilevanza all’aspetto politico delle stesse, accentuato dal ruolo risalente e finora consolidato dell’Italia (e dei suoi giuristi) nell’immaginare, creare e difendere una corte permanente deputata a perseguire i più gravi crimini internazionali (v. anche il comunicato della SIDI). Pertanto, considerando anche il recente esempio dell’Ungheria, che ha avviato le procedure per recedere dallo Statuto di Roma, non può non preoccupare il crescente divario tra la Corte e le posizioni del governo italiano (v. anche l’analisi contenuta in Poltronieri Rossetti, “The Enforcement of Arrest Warrants Issued by the International Criminal Court: Between the Duty to Cooperate and Realpolitik”, in IYIL XXXIV (2024), 2025, in corso di pubblicazione). Difficilmente si assisterà a una scelta simile a quella ungherese da parte italiana, né parrebbe fondata una sospensione o estinzione dello Statuto nei confronti dell’Italia come forma di reazione all’inadempimento (v. Kreß-Prost, Article 87, p. 2490 e Gavrysh 2025b, p. 141), però i motivi di attrito con la CPI sono ormai numerosi (v. da ultimo la comunicazione ex art. 15 St. presentata a carico di esponenti del governo e di aziende italiane per asserite complicità nei crimini internazionali in corso a Gaza) e capaci di minare un supporto alla Corte che sarebbe ora più essenziale che mai, indebolendo di fatto tanto la CPI quanto l’Italia (v. in questo senso già De Sena). Per recuperare, sotto a tale profilo, non bastano procedimenti penali interni retrospettivi. A essere davvero rilevanti al fine di riallineare l’Italia all’ecosistema della giustizia penale internazionale, segnalandone la disponibilità politica e capacità giuridica di cooperare in futuro, e di evitare una situazione di ‘inottemperanza strutturale’ degli obblighi assunti con la ratifica dello Statuto (Meloni 2025b), sarebbero le riforme legislative interne (v. anche Bekou). A tal proposito, sarebbe senz’altro meritorio procedere – come peraltro sembra adombrare la risposta italiana alle richieste di chiarimento della PTC I – a emendare la legge 237/2012 sulla cooperazione con la Corte, che ancorché suscettibile di un’interpretazione diversa da quella data dalla Corte di Appello di Roma e conforme agli obblighi statutari (v. in particolare Gavrysh 2025b, p. 134-137) è comunque ‘nata già vecchia’ a livello di impostazione (v. soprattutto Caianiello-Meloni e Procaccino, p. 81-82). Inoltre, al di là dell’improbabile recesso italiano dallo Statuto di Roma, per far sì che Roma sia anche concretamente e non solo formalmente parte del progetto ivi rappresentato, pare più che opportuno riaprire anche il dibattito sull’adozione di un codice dei crimini internazionali italiano, chiarendo alla Corte, agli altri Stati Parte e ai propri cittadini di voler prendere la giustizia internazionale sul serio.