Francesca Tammone (Università Magna Græcia di Catanzaro, Membro della Redazione)

Antefatto

Il 15 maggio 2026, a Chișinău (Moldavia), durante la sessione annuale del Comitato dei Ministri, i rappresentanti dei 46 Stati membri del Consiglio d’Europa hanno adottato per consenso una – tanto attesa quanto controversa – Dichiarazione (d’ora in avanti, “Dichiarazione di Chișinău” o “Dichiarazione”), volta a chiarire la portata applicativa della Convenzione europea dei diritti umani. 

L’adozione del testo era già stata annunciata alla fine del 2025, nell’ambito del vertice informale tenutosi a Strasburgo il 10 dicembre (su questo blog, v. Russo). In quell’occasione, 27 Stati membri del Consiglio d’Europa avevano dichiarato, in un Comunicato congiunto, di voler dare seguito alla Lettera aperta del 22 maggio 2025, sottoscritta da nove Stati membri del Consiglio d’Europa su iniziativa dei governi italiano e danese (in commento, v. Acconciamessa) allo scopo di avviare un dibattito interno all’Organizzazione. Stando sia alla suddetta Lettera che al Comunicato congiunto, l’interpretazione della Corte europea, in particolare in materia di migrazione, sarebbe appunto divenuta eccessivamente estensiva rispetto ad alcune «complex and disruptive challenges» per la sicurezza nazionale, quali, ad esempio, l’espulsione degli autori di reato e la strumentalizzazione dei flussi migratori a scopi geopolitici (sull’applicabilità della clausola rebus sic stantibusin questo caso, su questo blog, v. Pascale). 

Nei mesi scorsi, tali iniziative avevano legittimamente destato non poca apprensione per le eventuali ripercussioni sul contenzioso in materia di migrazione (Gatta), un asse centrale del sistema CEDU già da tempo interessato da un approccio ondivago e spesso restrittivo da parte della Corte europea (De Vittor). Simili timori erano stati solo parzialmente mitigati dalla diffusione, nel mese di gennaio 2026, di una prima bozzadella Dichiarazione da parte dello Steering Committee for Human Rights, l’organo intergovernativo che, investito del compito di individuare i possibili margini di revisione, aveva sgomberato il campo da eventuali dubbi su una riforma testuale della CEDU (Acconciamessa). La Preliminary Draft della Dichiarazione – in linea, sotto questo profilo, con il testo finale – si limitava, infatti, ad esprimere un posizionamento politicodegli Stati membri del Consiglio d’Europa su alcuni aspetti alla base del sistema convenzionale: il ruolo della Corte europea, il diritto di ricorso individuale, l’obbligo di non discriminazione, il principio di sussidiarietà, il margine di apprezzamento, e, infine, «questioni specifiche riguardanti la migrazione» (v. pp. 16 ss.).

Nei mesi che hanno preceduto la conferenza del 15 maggio, molti dubbi sono sorti, invece, sulle finalità implicite della Dichiarazione. Posto, infatti, che il dichiarato obiettivo di avviare un confronto tra gli Stati e la Corte Edu sarebbe ben potuto essere perseguito con altri strumenti – in primis, il Protocollo n. 16, che istituisce una procedura consultiva dinanzi alla Corte – sia la Lettera che il Comunicato congiunto sembravano celare la volontà di imporre un’indebita pressione politica sui giudici di Strasburgo. 

Muovendo da tali premesse, nel prosieguo si chiarirà come, alla luce dei contenuti della Dichiarazione, le preoccupazioni circa una possibile svolta in senso regressivo del sistema convenzionale non siano affatto state smentite. Al contrario, i «nuovi approcci» al fenomeno della migrazione, auspicati dal documento, possono essere collocati in una specifica traiettoria politica, da tempo intrapresa da parte degli Stati europei, non senza conseguenze giuridicamente rilevanti. 

• Di relativizzazione e ri-bilanciamento: la prospettiva degli Stati membri sull’espulsione e l’estradizione nel quadro degli artt. 3 e 8 CEDU

Ampio spazio della Dichiarazione è anzitutto dedicato alle questioni riguardanti l’espulsione e l’estradizione dei cittadini stranieri (parr. 16 ss.). 

Dopo aver rivendicato con forza il diritto di definire la propria politica migratoria e, pertanto, di prevedere requisiti specifici per l’ingresso e il soggiorno nel proprio territorio (parr. 18-19), i rappresentanti dei 46 Stati si pronunciano sulla rilevanza del divieto di tortura e di trattamenti inumani e degradanti nel contesto dell’espulsione e dell’estradizione dei cittadini stranieri. Com’è noto, infatti, l’art. 3 CEDU costituisce la principale base giuridica della protezione par ricochet, accordata da una giurisprudenza ampiamente consolidata della Corte europea (per un inquadramento della nozione, fra tutti, v. Del Guercio, p. 147 ss., e Saccucci). Secondo tale indirizzo, agli Stati membri della CEDU è vietato espellere, estradare o comunque allontanare un individuo verso uno Stato in cui sarebbe a rischio di subire atti di tortura o trattamenti inumani e degradanti, sia sulla base della propria situazione personale, sia a fronte di un comprovato rischio generalizzato nello Stato di destinazione (v. ex multis, N. c. Regno Unito, ric. n. 26565/05, sentenza del 27 maggio 2008, par. 30). In ragione del carattere assoluto dell’art. 3 CEDU, e dunque dell’impossibilità di contemplare deroghe o eccezioni al divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti, tale principio ha finora trovato applicazione anche in alcune ipotesi di estradizione o espulsione di soggetti sospettati di terrorismo (Chahal c. Regno Unito, ric. n. 22414/93, sentenza del 15 novembre 1996, par. 80; Saadi c. Italia [GC], ric. n. 37201/06, sentenza del 28 febbraio 2008, parr. 120-122), nonché, eccezionalmente, nei casi in cui l’allontanamento verso un Paese terzo comprometterebbe del tutto o in parte l’accesso a cure vitali (D. c. Regno Unito, ric. n. 30240/96, sentenza del 2 maggio 1997; Paposhvili c. Belgio [GC], ric. n. 41738/10, sentenza del 13 dicembre 2016; Savran c. Danimarca, [GC], ric. n. 57467/15, sentenza del 7 dicembre 2021). Una tale estensione dell’obbligo di prevenzione della tortura e di trattamenti inumani e degradanti, consolidatosi nella giurisprudenza della Corte europea a partire dal leading case Soering c. Regno Unito (ric. n. 14038/88, sentenza del 7 luglio 1989), trova fondamento nella crucialità della disposizione nel sistema convenzionale. Il divieto di tortura e di trattamenti inumani e degradanti costituisce infatti la pietra angolare dei sistemi democratici occidentali, nonché una delle norme del sistema convenzionale che si ergono a tutela del valore irrinunciabile della dignità della persona umana (v. per tutti De Sena, p. 7 ss.). 

Pur riconoscendo il carattere assoluto del divieto ex art. 3 CEDU (par. 22), la Dichiarazione di Chișinău evidenzia le «notevoli difficoltà» degli Stati nel darvi attuazione, viste le implicazioni derivanti, anzitutto, dalla «inability to expel or extradite individual convicted or charged with a serious offence» (par. 20). Per un verso, infatti, il Comitato dei Ministri evidenzia come la permanenza degli autori di gravi reati all’interno del proprio territorio sia in contrasto con l’esigenza collettiva di salvaguardare la sicurezza e l’ordine pubblico (ibidem). Per altro verso, rivendica il diritto di «adottare tutte le misure necessarie» per scongiurare l’impunità di coloro che, commesso un grave reato, sarebbero sottratti al sistema di giustizia del proprio Paese per il solo fatto di essere fuggiti all’estero (par. 24). 

A tal proposito, giova anzitutto precisare che nessuna norma del sistema CEDU impedisce agli Stati di espellere, legittimamente, né gli autori di reati né qualsiasi individuo che non disponga dei titoli per soggiornare nel loro territorio. La CEDU si limita semmai ad arginare il dominio riservato degli Stati, solo nel caso in cui un individuo produca una prova valida del rischio, sufficientemente alto, di subire atti di tortura o un trattamento inumano e degradante in caso di allontanamento da uno degli Stati membri. La soglia probatoria richiesta ai ricorrenti è peraltro di regola assai alta, con la conseguenza che l’espulsione e l’estradizione vengono raramente dichiarate illegittime da parte della Corte europea (come evidenziato dalle statistiche recentemente pubblicate dalla Corte per il suo 75esimo anniversario, p. 3). 

La Dichiarazione sembra tuttavia auspicare, non troppo velatamente, un approccio meno garantista di quello descritto. Si afferma chiaramente, infatti, come la soglia minima di gravità di cui all’art. 3 CEDU debba rimanere «elevata e costante», ed essere applicata in modo chiaro e coerente a tutti i livelli, «evitando inutili limitazioni alle decisioni di estradare o espellere cittadini stranieri» (par. 24). Inoltre, coerentemente, si asserisce che il divieto di allontanamento verso uno Stato che non garantisce adeguate prestazioni sanitarie dovrebbe trovare applicazione in circostanze molto eccezionali (p. 25). 

Simili affermazioni delineano dunque un quadro del contenzioso nettamente sbilanciato a favore dei migranti, in cui le ragioni degli Stati sarebbero costantemente offuscate dal contegno permissivo della Corte. A ben vedere, tuttavia, la casistica recente sembra evidenziare una tendenza divergente, se non opposta (Desmet, Sevrin, Spijkerboer; De Vittor, cit., p. 105 ss.). A partire della seconda decade degli anni Duemila, infatti, la giurisprudenza sull’art. 3 CEDU ha sempre più spesso attribuito, ai fini della determinazione della soglia minima di gravità, un peso specifico rilevante alle difficoltà incontrate dagli Stati nel governo dei flussi, soprattutto a seguito del picco degli arrivi registratosi per effetto delle «primavere arabe» (v. Khlaifia e altri. Italia [GC], ricorso n. 16483/12, sentenza del 15 dicembre 2016, par. 185; J.R. e altri c. Grecia, ricorso n. 22696/16, sentenza del 25 gennaio 2018, par. 43-62; Kaak e altri c. Grecia, ric. n. 34215/16, sentenza del 3 ottobre 2019, parr. 62-81). Simili circostanze hanno spesso contribuito ad escludere una violazione, anche a fronte di gravi elementi di prova in tal senso (De Vittor, cit., p. 105 ss.).  

La Dichiarazione sembra dunque suggerire una più diffusa relativizzazione di fatto dell’art. 3 CEDU, per ora operata solo da una parte della giurisprudenza. Non si deve poi escludere che una certa pressione politica verso un abbassamento della protezione convenzionale sia rivolta a ulteriori interlocutori. Il monito espresso dalla Dichiarazione sembra infatti rivolgersi non soltanto ai giudici europei, ma anche ai tribunali nazionali (parr. 26-29), che «potrebbero trarre beneficio» da indicazioni più specifiche sui criteri da applicare ai casi di espulsione e che sono invitati ad adottare una certa cautela («caution») nell’applicazione degli standard convenzionali in materia di estradizione ed espulsione correlati all’art. 3 CEDU (par. 29). Tali affermazioni riflettono l’indubbia centralità progressivamente assunta dalla Convenzione negli ordinamenti interni, anche (seppur non esclusivamente) per il tramite dell’obbligo di dare attuazione alle sentenze della Corte di cui all’art. 46 CEDU. La crescente influenza esercitata dalla giurisprudenza convenzionale sui giudici nazionali è peraltro cristallina nell’esperienza italiana, in cui un indirizzo consolidato della Corte costituzionale obbliga il giudice interno a conformarsi all’interpretazione del giudice della CEDU, la quale notoriamente ha il rango di norma interposta tra legge e Costituzione (Corte cost. sent. 49/2015; Corte cost. sent. 311/2009).  

In questo quadro, è dunque plausibile scorgere l’intento dei governi europei di arginare anche l’impatto del sistema convenzionale negli ordinamenti interni, con possibili ricadute sull’indipendenza della funzione giurisdizionale, tanto a livello sovranazionale quanto nazionale. Una Dichiarazione politica di tale risonanza rischia infatti di esercitare un indebito condizionamento sull’attività interpretativa dei giudici, incidendo negativamente sull’equilibrio tra i poteri che si pone a fondamento dello Stato di diritto.   

Le medesime criticità emergono, peraltro, alla luce dei punti del testo relativi all’applicazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare ex art. 8 CEDU. Anche tale disposizione gioca infatti un ruolo cruciale nei casi di espulsione ed estradizione, dal momento che una misura di allontanamento lesiva del diritto al rispetto della vita privata e familiare di un cittadino straniero potrà ritenersi conforme all’art. 8 solo se prevista dalla legge e se proporzionata al perseguimento di uno scopo collettivo, fra cui il mantenimento della sicurezza e dell’ordine pubblico. A tal proposito, la Dichiarazione sottolinea come siano i tribunali nazionali le autorità più idonee a compiere una tale valutazione, in linea con il principio di sussidiarietà e con il margine di apprezzamento (parr. 31-33). La Corte europea viene pertanto invitata a considerare le peculiarità dei singoli sistemi giuridici, con particolare riguardo agli aspetti relativi alle pene detentive, nonché a precisare i motivi per cui il parere (della Corte) dovrebbe sostituirsi a quello dei giudici nazionali (par. 33). 

Anche tali affermazioni, benché prive di valore giuridicamente vincolante, riflettono chiaramente la volontà dei governi di sottrarre alla Corte parte della sua discrezionalità nella definizione del bilanciamento di cui all’art. 8 CEDU, invitandola ad attribuire un maggiore peso specifico agli interessi nazionali (Thym). Sotto questo profilo, la Dichiarazione segna, pertanto, un’ulteriore e profonda contraddizione con gli impegni sottoscritti in sede di adesione alla CEDU, il cui stesso funzionamento è fondato sul sistema di controllo della condotta delle autorità nazionali da parte di un giudice super partes. 

• Le attuali (?) sfide al governo dei flussi fra retorica, realtà e rischi 

Fra le questioni sottoposte all’attenzione della Corte, vengono poi menzionate le attuali sfide che s’impongono agli Stati nel governo delle migrazioni, segnatamente, la migrazione di massa (mass arrivals) e la strumentalizzazione dei migranti. È appunto la necessità di dover far fronte a tali fenomeni, unitamente alle espulsioni individuali, che giustificherebbe l’adozione di «nuovi approcci» al fenomeno della migrazione (parr. 46 e 47, su cui infra). 

A questo proposito, va anzitutto osservato che non vi sarebbe nulla di nuovo nell’approccio degli Stati europei alla migrazione di massa, che certo costituisce una costante dell’ultimo ventennio alla luce dell’incremento della mobilità globale. Com’è noto, la reazione all’aumento della pressione migratoria da parte degli Stati membri del Consiglio d’Europa, in larga parte anche membri dell’UE, segue da tempo una logica marcatamente securitaria, fondata, anche mediante la cooperazione con gli Stati d’origine e transito dei migranti, sia su meccanismi di deterrenza della migrazione che su respingimenti di massa alla frontiera, soprattutto nel caso degli arrivi irregolari via mare (ex multis, Nicolosi, Moreno–Lax, Giuffré). Tali politiche migratorie sono ormai da anni al centro del dibattito tra esperti (ibidem), che ne hanno spesso contestato la compatibilità con la CEDU, incluso il divieto di espulsioni collettive di cui all’art. 4 del Protocollo 4 (ex multis, Gatta). Nella Dichiarazione di Chișinău, le esigenze statali di natura securitaria – la protezione dei confini nazionali, il mantenimento dell’ordine pubblico, la necessità di garantire la sicurezza collettiva – vengono, appunto, espressamente rivendicate (par. 34). La funzione della Dichiarazione andrebbe dunque non tanto ricercata nella necessità di fronteggiare problematiche nuove e dirompenti, quanto, piuttosto, nella ricerca di legittimazione delle scelte di politica migratoria recentemente compiute nel contesto dell’UE, di cui – come poco sopra evidenziato – fa parte la maggioranza degli Stati membri del Consiglio d’Europa. Nel momento in cui si scrive, è infatti appena entrato in vigore il Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo, un pacchetto di riforme del diritto dell’UE in materia di migrazione (su cui, ex multis, v. Bonetti, Celoria, che, più che riformare gli aspetti sostanziali della politica migratoria comune, consolida l’approccio securitario intrapreso negli anni precedenti (cfr. Borraccetti, in Riccio e Tirabusi; Favilli). Del resto, la conferma della piena continuità della Dichiarazione con le recenti politiche dell’UE è attestata dall’esplicito endorsement della Commissione europea. Nel comunicato stampa del 15 maggio 2026, quest’ultima ha appunto espresso il proprio sostegno alla Dichiarazione, affermando altresì che «[p]roteggere la sicurezza delle nostre società e delle nostre frontiere e rimanere fedeli ai nostri valori sono al centro delle politiche migratorie dell’UE, conformemente al quadro comune stabilito dal Patto sulla migrazione e l’asilo. La Commissione accoglie con favore l’allineamento degli approcci adottati per affrontare tali sfide comuni».

Anche il richiamo al fenomeno della strumentalizzazione dei flussi si pone pienamente nel solco della crescente securitizzazione della politica migratoria nel continente europeo. La Dichiarazione rivendica, infatti, il diritto degli Stati di proteggere i propri confini, per esigenze di ordine pubblico, laddove «i movimenti migratori, compresi gli attraversamenti illegali delle frontiere, vengano deliberatamente facilitati, incoraggiati o sfruttati da uno Stato ostile o altri attori, con lo scopo di destabilizzare o esercitare pressione su altri Stati o le democrazie europee» (par. 37). Sebbene l’impiego della pressione migratoria, nel quadro di ostilità reciproche tra due o più Stati, non sia nuova nelle relazioni internazionali (v. Greenhill), è inevitabile scorgere, nei termini della Dichiarazione, un implicito richiamo al diritto dell’UE. Viene infatti ripresa, nella sostanza, la definizione di strumentalizzazione dei flussi recentemente introdotta dall’art. 1(4)(b) del Regolamento 1359/2024 sulle situazioni di crisi e forza maggiore, in vigore dal 12 giugno 2026. Quest’ultimo, inserito nell’ambito dei provvedimenti del Nuovo Patto, istituisce un regime derogatorio applicabile nel caso in cui un attore statale o non statale extra-UE eserciti un’indebita pressione migratoria allo scopo di destabilizzare le funzioni sovrane di uno Stato dell’UE. Ne discende che, al ricorrere di un episodio di strumentalizzazione (secondo una valutazione operata dalla Commissione europea), lo Stato in questione possa essere autorizzato a comprimere le garanzie normalmente riconosciute nell’ambito delle procedure ordinarie d’asilo (le potenziali deroghe includono, infatti, la proroga dei tempi per la registrazione della domanda, l’estensione dell’ambito applicativo della procedura di frontiera, nonché alcune eccezioni alla Direttiva Accoglienza; per una critica dell’istituto alla luce del diritto dell’UE, v. Gatta e Scissa). 

Il posizionamento rispetto alla strumentalizzazione dei flussi sembrerebbe tuttavia sottendere anche l’intento di influenzare il giudizio della Corte europea in alcuni casi attualmente pendenti (Gatta, cit.; Riemer e Acconciamessa). Sono infatti da molto attese tre pronunce riguardanti quello che, nel tempo, è divenuto un caso paradigmatico di strumentalizzazione dei flussi. I ricorsi R.A e altri v. Polonia (comunicato il 27 settembre 2021), H.M.M. e altri c. Lettonia (comunicato il 3 maggio 2022) e C.O.C.G. e altri c. Lituania (comunicato il 2 dicembre 2022) hanno appunto a oggetto i fatti verificatasi nell’estate del 2021 al confine tra Bielorussia e Unione Europea. In quell’occasione, nel quadro della tensione geopolitica tra UE e Bielorussia, quest’ultima orchestrò, facilitando il rilascio di visti, l’arrivo di centinaia di migranti alle frontiere esterne a Est dell’UE, talvolta organizzandone anche il trasporto. La Corte europea sarà tenuta a pronunciarsi, in particolare, sulla reazione violenta degli Stati maggiormente interessati dagli arrivi – Polonia, Lettonia e Lituania – che, secondo quanto riportato nei ricorsi, non solo adoperarono la forza nell’ambito di molti respingimenti alla frontiera, ma abbandonarono anche i migranti per diverse settimane nell’area boschiva al confine dell’UE (v., ex multis, Ancite-Jepifanova). In tutti e tre i casi presentati alla Corte (e nelle udienze dinanzi alla Grande Camera, già tenutesi il 12 febbraio 2025, v. Baranowska), i ricorrenti hanno contestato la violazione sia del divieto di trattamenti inumani e degradanti che del divieto di espulsioni collettive. 

Pur non citando espressamente i ricorsi in questione, la Dichiarazione di Chișinău suggerisce apertamente un approccio che potrebbe essere utilmente applicato ai casi di strumentalizzazione (par. 39). Si fa riferimento, in particolare, alla nozione di «democrazia in grado di difendersi» (lett. «democracy capable of defending itself»), occasionalmente impiegata dalla Corte europea per escludere la violazione della CEDU quando le restrizioni dei diritti fondamentali sia necessaria per la difesa dei valori democratici (v. Zdanoka v. Lettonia [GC], ric. n. 58278/00, sentenza del 16 marzo 2006, parr. 99-100; Vogt c. Germania, ric. n. 17851/91, sentenza del 29 settembre 1995, par. 59). Il fondamento di questa nozione è rinvenibile nell’art. 17 CEDU, che vieta di interpretare la CEDU in modo tale da consentire a «uno Stato, un gruppo o un individuo» di compiere atti che esorbitano dagli obiettivi convenzionali (sul tema, v. O’ Connell). In passato, tale disposizione ha trovato applicazione nei casi in cui le restrizioni alla libertà di espressione e di associazioni fossero state imposte, ad esempio, con finalità di contrasto all’apologia del terrorismo o di altri crimini (Roj TV e A/S c. Danimarca, ric. n. 24683/14, 17 aprile 2018), alle minacce per la democrazia e l’ordine costituzionale (Partito Comunista Unito di Turchia e Altri c. Turchia, ric. n. 19392/92, sentenza del 30 gennaio 1998), alla promozione delle ideologie totalitarie, e all’incitamento all’odio e alla violenza (Belkacem c. Belgio, ric. n. 34367/14, 27 giugno 2017; Kasymakhunov e Saybatolov c. Russia, ric. n. 26261/05 e 26377/06, sentenza del 14 marzo 2013). 

Nondimeno, il riferimento alla dottrina della democracy capable of defending itself nel contesto del contrasto alla strumentalizzazione dei flussi sembra tanto inappropriato quanto fuorviante. Benché la Dichiarazione invochi la nozione con la finalità di impedire che «uno Stato ostile o altri attori» possano minare le democrazie europee o abusare del sistema convenzionale (par. 39), si può escludere con certezza che l’art. 17 CEDU possa essere applicato nei confronti degli Stati che strumentalizzano i migranti allo scopo di destabilizzare le funzioni sovrane degli Stati membri del Consiglio d’Europa. Il divieto dell’abuso del diritto è infatti sì applicabile agli Stati, ma soltanto agli Stati contraenti della CEDU (v. Terrasi, in Bartole, De Sena, Zagrebelsky, p. 572; in questo senso, v. anche Guida sull’articolo 17 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, par. 9).  

Pertanto, la Dichiarazione sembra, semmai, voler aprire la strada all’applicabilità dell’art. 17 CEDU al soggetto passivo della strumentalizzazione, ossia i migranti. Se tale ipotesi trovasse accoglimento, le rimostranze dei migranti – incluse quelle attualmente oggetto dei ricorsi pendenti – potrebbero essere respinte alla luce della contrarietà della loro condotta all’ordine democratico e ai valori fondamentali protetti della Convenzione.

Alla luce della casistica sull’art. 17 CEDU, una simile interpretazione ci sembra, tuttavia, eccessivamente forzata. Non si vede, infatti, come la condotta dei richiedenti asilo – ossia di individui liberi di lasciare ogni Paese, incluso il proprio, ai sensi dell’art. 12 (2) del Patto internazionale sui diritti civili e politici – possa essere comparata, sul piano sostanziale, a quella di associazioni politiche sovversive, o a quella di individui che incitano all’odio, alla violenza o al razzismo (v. O’ Connell, cit.). Altrettanto arbitrario sembrerebbe poi poter giustificare una violazione dell’art. 3 CEDU o dell’art. 4 Protocollo 4 CEDU – entrambe cruciali nel sistema convenzionale – al dichiarato scopo di salvaguardare la democrazia e lo Stato di diritto. 

Non si può tuttavia totalmente escludere, allo stato, che la Corte europea subisca la (indebita) pressione degli Stati membri al punto da adottare un’interpretazione contraddittoria rispetto alla propria pregressa prassi applicativa. Del resto, in passato, e dunque anche in assenza di un’aperta contestazione come quella in atto, la giurisprudenza aveva già espressamente escluso una violazione del divieto di espulsioni collettive a fronte di una condotta «colposa» da parte dei migranti, responsabili di essere giunti alle frontiere esterne dell’UE in via irregolare (v. N.D. e N.T. c. Spagna, ric. nn. 8675/15 e 8697/15, sentenza del 13 febbraio 2020, con commento di Mussi, su questo blog). La «retorica dell’invasione» (Bufalini) ha infatti già da tempo contribuito ad un cambiamento di prospettiva sul fenomeno della migrazione, focalizzando l’attenzione non tanto sugli obblighi in capo agli Stati, quanto, invece, sulla condotta degli individui che tentano l’attraversamento irregolare della frontiera – spesso mettendo a rischio la propria vita – pur di ottenere protezione in Europa. 

• Qualche previsione per il futuro. A margine dei «nuovi approcci»

Alla diffusione della Dichiarazione di Chișinău hanno fatto prontamente seguito le reazioni entusiaste di alcuni degli Stati membri del Consigli d’Europa. Fra queste, non si è fatta attendere quella della Presidente del Consiglio italiana, Giorgia Meloni, a mezzo dei propri canali social: «La Dichiarazione di Chișinău, adottata dai 46 Stati membri del Consiglio d’Europa, riconosce la legittimità per le Nazioni di soluzioni innovative nella gestione dei flussi migratori, come gli hub di rimpatrio in Paesi terzi, sul modello avviato dall’Italia in Albania» (enfasi aggiunta), ha dichiarato la premier sul proprio profilo X. 

Meloni si riferisce alla sezione della Dichiarazione rubricata «Nuovi approcci», in cui i 46 Stati membri del Consiglio d’Europa, dichiarano, appunto, di voler perseguire soluzioni innovative nella gestione dei flussi migratori per far fronte alla migrazione irregolare (parr. 45-47). Fra questi, vengono espressamente contemplati la cooperazione con gli Stati terzi, la trattazione delle domande d’asilo nei Paesi terzi e la creazione dei centri per il rimpatrio in Stati terzi (par. 46). Il controverso Protocollo Italia-Albania, sottoscritto il 6 novembre 2023 e ratificato con l. 14/2024, persegue, appunto, tutte e tre le soluzioni (v. qui). L’accordo ha infatti istituito un regime di «dislocazione» (Saccucci), sulla base del quale procedere, sotto la giurisdizione italiana, alla valutazione delle domande d’asilo in due strutture collocate in territorio albanese. Secondo l’art. 3 co. 3 della L. 14/2024, tali aree sono equiparate alle zone di frontiera o di transito, in cui può applicarsi la procedura accelerata di esame delle richieste di protezione internazionale, con una significativa riduzione sia dei termini per la definizione delle domande che per l’impugnazione dei provvedimenti di rigetto (art. 7-bis d.lgs. n. 25/2008, come introdotto dal d.l. n. 20/2023, convertito in l. n. 50/2023). 

Dalla sua entrata in vigore, tuttavia, la concreta attuazione del Protocollo è risultata tutt’altro che lineare, rivelando, al contrario, profondi contrasti tra politica e magistratura (Gatta). In una prima fase di attuazione dell’accordo, i giudici italiani, preposti alla convalida del trattenimento dei migranti sbarcati in Albania, hanno infatti reiteratamente escluso l’applicabilità della procedura di frontiera nei casi di specie, alla luce dell’assenza dei relativi presupposti normativi (per una ricostruzione del contenzioso rilevante, v. De Vittor). Risultava infatti cruciale, in questo contesto, l’interpretazione della nozione di «Paese di origine sicuro» di cui all’art. 36 della Direttiva 2013/32/UE, sui la CGUE è intervenuta con la sentenza Alace e Canpelli (cause riunite C‑758/24 e C‑759/24), del 1° agosto 2025 (in commento, Favilli e Marin). Nonostante la sentenza abbia sostanzialmente accolto l’impostazione dei giudici della convalida, la sorte del Protocollo risulta ancora incerta. Anzitutto, nel caso Alace, a venire in rilievo era appunto la Direttiva 2013/32/UE, ora sostituita dal Regolamento 2024/1348 per effetto dell’entrata in vigore del Patto sulla migrazione e l’asilo. Alla luce delle modifiche introdotte, residua dunque un certo margine di incertezza circa il futuro contenzioso sulla nozione di Paese di origine sicuro (v. Favilli e Marin, cit., pp. 41-42). 

A ciò si aggiungono le vicende giudiziarie seguite al tentativo del Governo italiano di dare impulso a una diversa, seppur limitata, applicazione dell’accordo con l’Albania. Con il d.l. 37/2025 del 20 marzo 2025, «considerata la straordinaria necessità e urgenza di adottare misure volte a garantire la funzionalità e l’efficace utilizzo delle strutture di trattenimento» e al fine di «sfruttare pienamente le potenzialità delle strutture situate in Albania», il Governo italiano ha infatti disposto l’utilizzo dei centri albanesi per il trattenimento di migranti già presenti sul territorio italiano e destinatari di un ordine di espulsione. Il trasferimento in Albania di alcuni cittadini stranieri, precedentemente trattenuti in Italia, ha dato luogo ad una serie di nuove richieste di convalida, seguite da nuovi rinvii pregiudiziali alla CGUE (v. Borraccetti; Celoria, De Leo e Ferri). Di qui a breve, la CGUE sarà dunque chiamata a pronunciarsi nuovamente sulla compatibilità del Protocollo con il diritto dell’UE, con specifico riguardo alle questioni che investono la competenza dell’Italia a concludere accordi simili, l’applicabilità del diritto dell’UE, la conformità del regime previsto dal Protocollo ai diritti della difesa, ai diritti di visita e comunicazione con i familiari e al diritto alla salute dei richiedenti protezione internazionale (cause riunite C-706/25, Comeri e C-707/25, Sidilli; causa C-414/25, Sedrata). 

Attualmente, dunque, la legittimità del “modello Italia-Albania”, nonché la sua stessa capacità di governare la migrazione senza compromettere la tutela dei diritti fondamentali dei migranti, appaiono assai meno scontate di quanto la Dichiarazione di Chișinău lasci intendere. Al contrario, le Conclusioni rese dall’Avvocata generale Medina nelle cause riunione Comeri e Sidilli (cit.) lo scorso 11 giugno evidenziano già alcuni, significativi, profili di contrasto tra il Protocollo e il diritto dell’UE. Con specifico riguardo alla tutela dei diritti fondamentali, l’Avvocata ha rilevato, in particolare, che né il Protocollo né la normativa nazionale di attuazione sembrano contenere disposizioni chiare e precise idonee a garantire i livelli minimi fissati dal diritto dell’UE in materia di diritto di difesa, diritto al rispetto della vita privata e familiare e diritto alla libertà personale (Conclusioni, cit., parr. 139-155). Posto che tali livelli minimi sono equivalenti rispetto allo standard fissato dalla CEDU, ai sensi dell’art. 52, co. 3, della Carta di Nizza, il regime extraterritoriale del Protocollo solleva notevoli criticità con riguardo al rispetto dei diritti fondamentali dei migranti. Come già rilevato prima della sua attuazione, quest’ultimo, infatti, difficilmente potrà assicurare un livello di tutela analogo a quello applicato sul territorio nazionale, sia per quanto concerne la comunicazione dei richiedenti asilo con i propri difensori, sia, soprattutto, sotto il profilo del diritto alla libertà personale (Saccucci, cit.). A tale ultimo proposito, si è infatti opportunamente rilevato come il regime delineato del Protocollo imponga un’illegittima estensione temporale dei provvedimenti restrittivi della libertà personale, giacché, una volta spirati i termini per la convalida del trattenimento, il migrante non verrebbe immediatamente rimesso in libertà, come imposto dagli artt. 5 CEDU e 6 della Carta di Nizza, ma dovrebbe attendere un nuovo trasferimento sul territorio italiano (ibidem. In questo senso, anche le Conclusioni dell’Avvocato Generale in Comeri e Sidilli, cit., parr. 129-135). 

Fermo restando che si dovrà attendere la pronuncia della CGUE per una definitiva valutazione circa l’effettiva sostenibilità di tale modello (peraltro promosso anche dal nuovo Regolamento rimpatri, approvato dal Parlamento europeo il 17 giugno 2026), il quadro fin qui descritto lascia dunque presagire che nei mesi a seguire si verificherà un’allarmante escalation di tensione anche al di fuori del Consiglio d’Europa. Nell’attesa di nuovi interventi da parte delle corti internazionali, la Dichiarazione di Chișinău testimonia infatti l’estrema riluttanza dei governi nazionali a lasciarsi guidare dai giudici, il cui ruolo è anche porsi a presidio della tutela dei diritti umani, nella definizione delle proprie scelte in materia di migrazione. 

• Conclusioni

Benché priva di valore giuridicamente vincolante, la Dichiarazione di Chișinău tradisce gli scopi e gli obiettivi della CEDU, tentando di spingere la Corte europea all’apertura di una “nuova fase” di vita della Convenzione. Sullo sfondo di una politica migratoria europea che innova senza avanzare, la potenziale influenza esercitata dalla Dichiarazione sulle corti nazionali e internazionali rende ancora più difficoltosa la ricerca di un equilibrio tra tutti gli interessi coinvolti in questa materia. 

*L’autrice intende esprimere un ringraziamento al collega Francesco Luigi Gatta per il confronto sui temi oggetto del presente contributo.