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La Corte suprema olandese, venerdì 19 luglio 2019, ha messo, almeno a livello nazionale, la parola ‘fine’ alla vicenda giudiziale relativa alle responsabilità del proprio governo per i fatti accaduti a Srebrenica nel luglio del 1995. La sentenza è destinata a far discutere, dal momento che limita fortemente la responsabilità dello Stato per le omissioni del Dutchbat, il contingente olandese ‘prestato’ alle Nazioni Unite nell’ambito dell’operazione UNPROFOR e distaccato a Srebrenica con il mandato di proteggerla. Più nel dettaglio è sorprendente che la Corte giunga a questa conclusione applicando lo standard di attribuzione contenuto nell’art. 8 dei Draft Articles on the Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (DARSIWA), così come interpretato dalla Corte internazionale di giustizia nei casi Nicaragua e Genocidio.

Le condotte delle truppe olandesi, temporaneamente a disposizione delle Nazioni Unite, formavano oggetto del ricorso presentato dall’associazione Madri di Srebrenica, che rappresenta gli interessi delle donne rimaste vedove od orfane a seguito del genocidio perpetrato dalle truppe della Repubblica Serba di Bosnia. Il ricorso è stato dapprima presentato contro le Nazioni Unite, che hanno con successo invocato l’immunità dalla giurisdizione, e poi contro lo stesso Stato olandese, che nel frattempo, nel 2013, in un procedimento parallelo, veniva nell’ultima istanza di giudizio ritenuto responsabile per la mancata protezione offerta ad Hasan Nuhanovic e Rizo Mustafic, due bosniaci musulmani uccisi dalle forze serbo-bosniache dopo essere stati costretti a lasciare il compound delle Nazioni Unite a seguito della caduta di Srebrenica e del ritiro di UNPROFOR.

Non è esagerato ritenere che la decisione della Corte suprema riduca sensibilmente le possibilità per le vittime di violazioni dei diritti umani commesse nell’ambito delle operazioni di peacekeeping di invocare la responsabilità dello Stato fornitore delle truppe e, quindi, di ottenere un risarcimento (cfr. Dannenbaum). Simili possibilità si erano aperte con le già citate sentenze Nuhanovic e Mustafic, che avevano contribuito in buona misura a plasmare il contenuto dell’art. 7 dei Draft Articles on the Responsibility of International Organizations (DARIO), quasi all’unanimità considerata la regola di attribuzione nel complesso quadro istituzionale delle operazioni di peacekeeping.

 

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Le vicende che vedono protagoniste navi di organizzazioni non governative (ONG) impegnate nel soccorso di migranti lungo la rotta del Mediterraneo centrale stanno alimentando un delicato dibattito, per certi aspetti del tutto inedito, sui confini che separano un’attività umanitaria, lecita e a certe condizioni doverosa, dalla violazione della vigente disciplina italiana sull’immigrazione e sul contrasto al traffico di migranti, a sua volta adottata anche in attuazione di normative europee (direttiva 2002/90/CE e la decisione quadro 2002/946/GAI, rispettivamente sulla definizione e sulla repressione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali).

Il problema del “reato di solidarietà”, nei suoi profili fattuali e nei suoi principali risvolti politici e giudiziari, è noto (per una sintesi a livello europeo, v. la nota del 2018, e l’aggiornamento del 2019, dell’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali). Sin dal 2015 alcune ONG tentano di colmare il vuoto di tutela della vita in mare venutosi a creare a fronte della contrazione delle operazioni italiane finalizzate al soccorso di migranti, predisponendo assetti navali per il monitoraggio e il salvataggio nel Mediterraneo centrale (Masera). Queste attività, tuttavia, hanno condotto all’avvio di indagini per favoreggiamento dell’immigrazione irregolare, seguite sul fronte governativo da iniziative specificamente volte, dapprima, a regolamentare con strumenti atipici e con una chiara finalità ostruttiva l’attività delle stesse (v. il Codice di condotta imposto dal Governo italiano nel 2017, sul quale v. Mussi e il documento redatto da ASGI) e, infine, a impedire e sanzionare condotte preordinate al trasporto in Italia delle persone tratte in salvo (v., dapprima, le direttive del Ministro dell’Interno del 18 marzo, del 28 marzo, del 4 aprile e del 15 aprile 2019 e, in ultimo, il d.l. n. 53/2019, c.d. “decreto sicurezza-bis”, sul quale v. Zirulia e Zaniboni, nonché, per i profili di diritto internazionale del mare, Papanicolopulu e Cataldi); il tutto accompagnato da una campagna politica e mediatica che considera le stesse ONG complici degli scafisti e dunque fattore di aumento, anziché di diminuzione, dei rischi per la vita delle persone.

Non si può non osservare che i principali argomenti di cui si alimenta la narrazione anti-ONG si sono finora dimostrati privi di consistenza:

– l’argomento del pull factor, che ricollega all’intensità dei soccorsi un effetto di incentivo delle partenze irregolari, è stato smentito dagli studi che ne hanno testata la validità alla luce dei dati disponibili (Steinhilper e Gruijters);

– l’argomento della collusione con i trafficanti, secondo cui non si tratterebbe di salvataggi veri e propri bensì di consegne concordate con i trafficanti, non ha trovato riscontri giudiziari, ad eccezione delle isolate statuizioni del GIP di Trapani nel decreto di sequestro della nave Iuventa, senza peraltro che ad oggi (a due anni di distanza) sia stata formulata richiesta di rinvio a giudizio.

Al contrario, i dati mostrano una correlazione tra l’assenza delle navi delle ONG nel Mediterraneo centrale e l’aumento della probabilità di perdere la vita per chi affronta la traversata (Villa). A conti fatti, dunque, insistere sulla disfunzionalità dei salvataggi in mare rispetto agli obiettivi di proteggere le frontiere e gli stessi migranti appare, più che una lucida analisi della realtà, un cinico tentativo di screditare l’operato dei pochi che, sostituendosi funzionalmente alla inazione di Stati e organizzazioni internazionali che pure avrebbero obblighi e competenze in tal senso, si stanno coraggiosamente facendo carico di una grave ed evidente emergenza umanitaria, al costo di affrontare il rischio di incorrere in severe sanzioni amministrative e penali (per più ampie riflessioni, v. De Sena e Starita).

Tali considerazioni, peraltro, non rendono superflua una riflessione anche in punto di diritto sull’operato dell’ONG; anzi, per certi aspetti ne rafforzano la necessità, specialmente con riguardo al momento più delicato – e in ultima analisi maggiormente controverso – delle operazioni di soccorso: quello cioè immediatamente successivo al recupero delle persone in pericolo, consistente nella loro conduzione presso un place of safety sulla terraferma.

È in quest’ultima fase, infatti, che dal punto di vista strettamente materiale si concretizza quel “contributo” all’ingresso di stranieri privi di regolare visto che viene da alcuni considerato elusivo della disciplina nazionale e internazionale in materia di contrasto all’immigrazione irregolare (v., in tal senso, il terzo paragrafo del preambolo al d.-l. sicurezza-bis).

Scopo delle osservazioni che seguono è mettere in luce un profilo rimasto tutto sommato finora sullo sfondo dei dibattiti in materia: quello cioè secondo cui le condotte di comandanti ed equipaggi delle ONG volte a condurre sul territorio italiano le persone recuperate sono, nelle condizioni materiali nelle quali esse si realizzano nella pratica, da considerarsi lecite, prima ancora che in ragione dell’operatività delle scriminanti dell’adempimento del dovere (v. Trib. Agrigento, Uff. GIP, ord. 2 luglio 2019, giud. Vella, qui), dello stato di necessità (v. Trib. Ragusa, decr. 16.4.2018, qui) e, in ipotesi, della legittima difesa (v., mutatis mutandis, Trib. Trapani, Uff. GIP, sent. 23 maggio 2019, Giud. Grillo, qui con commento di Masera). Tali soggetti, prima ancora che come migranti irregolari o richiedenti asilo, devono infatti essere qualificati, alla luce del diritto internazionale, come naufraghi, con la rilevante conseguenza che l’ingresso delle persone trasportate non può considerarsi in contrasto con la normativa nazionale in materia di immigrazione.

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diritto dell'Unione europeadiritto internazionale pubblico

Il 20 giugno 2019 l’Unione europea, constatata l’impossibilità di giungere a una soluzione mutuamente accettabile mediante la fase conciliativa già avviata il 15 gennaio 2019, ha attivato per la prima volta la fase contenziosa del sistema di soluzione delle controversie contemplato nell’Accordo di associazione con l’Ucraina e chiesto, quindi, la costituzione di un panel di esperti volto a verificare la compatibilità, con l’Accordo stesso, delle misure di restrizione all’esportazione di varie tipologie di legname non trattato adottate dalla controparte.

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Il caso della “Sea-Watch” (Gradoni e Pasquet) pone una questione di grande importanza dal punto di vista teorico per il diritto internazionale. Si tratta del conflitto fra due modi di interpretare il funzionamento delle norme internazionali in gioco, che potremmo sinteticamente denominare prospettiva “stato-centrica” e prospettiva “cosmopolitica”. Per prospettiva “stato-centrica” intendiamo qui una duplice propensione, espressa da un certo numero di Governi; duplice, perché consistente, non solo nello spogliarsi delle responsabilità concernenti il rispetto di diritti individuali, ma anche nel negare che di tali responsabilità possano farsi direttamente carico soggetti non statali. Per prospettiva “cosmopolitica”, intendiamo invece l’atteggiamento specularmente opposto, assunto dai soggetti non statali convolti; e cioè, la propensione a farsi carico dei diritti fondamentali delle persone coinvolte, e a realizzarne la protezione, in quanto interesse collettivo giuridicamente rilevante, anche in contrasto con Governi nazionali.

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diritto internazionale privatodiritto internazionale pubblico

La ventiduesima Sessione diplomatica della Conferenza dell’Aja di diritto internazionale privato si è chiusa, il 2 luglio 2019, con l’adozione della Convenzione sul riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni straniere in materia civile e commerciale, nota anche come Judgments Convention.

L’evento è significativo a più di un titolo. Lo è, da un lato, perché la Conferenza, dopo una pausa di dodici anni, è tornata a svolgere il più caratteristico dei suoi compiti, confermandosi capace di affiancare all’opera di manutenzione delle convenzioni esistenti un’azione propriamente normativa. L’adozione della convenzione è significativa, da un altro lato, perché con essa giunge a compimento uno dei progetti più ambiziosi che la Conferenza abbia mai perseguito: quello di dar vita ad un regime di applicazione generale, a vocazione universale, sulla circolazione internazionale delle sentenze.

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«Come posso sbagliare se obbedisco al mio stesso comando?», si domanda Creonte, al culmine della sua autoreferenzialità. In ciò l’avversario di Antigone assomiglia un poco al Ministro dell’Interno Salvini, il quale non si capacita del fatto che i suoi decreti in materia di ordine pubblico e sicurezza non siano pacificamente assunti quale metro della legalità. In effetti, la forza degli editti dell’antico sovrano di Tebe non conosceva limiti formali di sorta, né Antigone, obiettore extra ordinem, intendeva trarne dalla legge non scritta cui era devota. Quello di Salvini, tuttavia, non è un potere creonteo. Bisogna ricordarlo? Nel moderno Stato costituzionale, il comando del legislatore, o del Governo, non è la sola fonte del diritto, né la più alta. Perciò, benché il Ministro dell’Interno si atteggi a paladino della legalità, del diritto egli fa un uso spregiudicato: il discutibile ricorso alla decretazione di urgenza, la svalutazione degli obblighi internazionali e degli atti giudiziari che li evocano, l’uso disinvolto di qualificazioni giuridiche impegnative come «atto di guerra», «omicidio», ecc. (cfr. qui, qui, qui e qui). Il suo atteggiamento è quindi antitetico rispetto alla cieca, tragica adesione di Creonte al diritto della polis. Salvini, del resto, somiglia poco a Creonte anche dal punto di vista temperamentale.

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Il 15 giugno 2019 è entrato in vigore un nuovo Decreto-legge, il n. 53 del 14 giugno 2019, recante “Disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica”, in G.U. serie generale n. 138 del 14 giugno 2019, disponibile qui). Pur adottato con la tecnica della decretazione d’urgenza, alla quale siamo ormai adusi, l’atto contiene disposizioni molto eterogenee, che spaziano dall’introduzione di specifiche circostanze aggravanti per reati commessi nel corso di manifestazioni sportive, all’inasprimento e ampliamento della fattispecie del reato di bagarinaggio, ed altre ancora. Tralasciando l’analisi delle disposizioni più pregnanti del Capo I del Decreto, “Disposizioni urgenti in materia di contrasto all’immigrazione illegale e di ordine e sicurezza pubblica”, che modificano il testo unico sull’immigrazione, incidono sull’applicazione di Convenzioni internazionali come la Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare e saranno opportunamente oggetto di un post separato, ne rinveniamo altre che pongono interrogativi importanti e, come si vedrà, presentano numerosi profili di un certo interesse per il diritto internazionale e quello dell’Unione europea. Si tratta di norme le quali – pur incidendo, prima facie, solo in maniera riflessa sulla disciplina della condizione giuridica dello straniero, come è noto oggetto di una “doppia” (o rinforzata) riserva di legge ai sensi dell’art. 10, comma secondo, della Costituzione – sollevano questioni tecniche di cui si tenterà di dar conto ma alle quali non è facile, allo stato, dare una risposta esaustiva.

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Il giorno 14 giugno 2019 il governo italiano ha adottato il “Decreto-legge recante disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica”. Il testo solleva vari problemi, già affrontati da post su questo e su altri blog, ma tra di essi è sicuramente di rilievo la questione della liceità delle misure nei confronti di navi che intendano entrare nel mare territoriale italiano, anche alla luce delle vicende di questi giorni, che coinvolgono la nave Sea Watch 3.

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L’affermazione delle garanzie individuali nel sistema penale è sempre l’effetto di un processo che si sviluppa per gradi, complice la diversa sensibilità nella interpretazione delle norme di fonte legislativa, il loro contestualizzarsi rispetto ai mutamenti sociali e culturali, la valorizzazione delle garanzie costituzionali e sovranazionali, il diverso apprezzamento nel contemperamento degli interessi in campo. Il sistema sanzionatorio penale costituisce un osservatorio privilegiato per apprezzare questo processo di sviluppo: è sufficiente mettere a confronto le posizioni assunte dalla Corte costituzionale all’inizio del suo operare e quelle assunte di recente sulla disciplina delle pene per comprendere quanto profonda sia la distanza nella sensibilità culturale e giuridica che è alla base delle pronunce (si pensi, tanto per richiamare due pronunce citate dalla Corte EDU nella sentenza qui oggetto di riflessione, alle sent. n. 12/1966 e 149/2018). Ci sono, però, anche momenti che, pur preparati dalla evoluzione pregressa nella interpretazione delle norme, costituiscono momenti di cesura, capaci di segnare svolte importanti nelle scelte di politica sanzionatoria. A questi momenti appartiene la sentenza della Corte europea nel caso Viola c. Italia del 13 giugno scorso, nella quale i giudici della I Sezione dichiarano che sussiste la violazione dell’art. 3 CEDU (divieto di trattamenti inumani e degradanti) nella disciplina del combinato disposto degli artt. 4-bis e 58-ter ord. penit., nella parte in cui subordina la concessione della liberazione condizionale, ai condannati alla pena dell’ergastolo per uno dei delitti di cui al comma 1 dell’art. 4-bis cit., alla collaborazione con l’autorità giudiziaria (per un primo commento della sentenza si veda Mauri su questo blog).

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Diego Mauri, Università degli Studi di Firenze Lo scorso 13 giugno 2019, la Corte europea dei diritti dell’uomo (d’ora in avanti: Corte EDU) ha reso la propria decisione nel caso Viola c. Italia (ricorso n. 77633/16), con una sentenza che molti attendevano e in quale avevano riposto – non ingiustamente,

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