Abbiamo già avuto modo di commentare in un precedente post pubblicato in questo Blog quale sia stato l’approccio assunto dall’Unione europea nei confronti delle recenti riforme costituzionali introdotte in Ungheria, riforme ritenute da più parti in contrasto con taluni dei valori fondanti dell’Organizzazione elencati nell’art. 2 TUE. Non intendiamo tornare in questa sede sui rapporti tra l’Unione e il governo magiaro. Recenti sviluppi nella prassi istituzionale suggeriscono, tuttavia, alcune ulteriori riflessioni di carattere generale.

Prima di tutto i fatti. Nel giugno scorso, nel prender nota della Relazione 2012 della Commissione europea sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali UE , il Consiglio ‘Giustizia e Affari interni’ ha adottato delle Conclusioni nelle quali auspicava, tra l’altro, l’avvio di un dibattito inter-istituzionale volto a discutere la possibilità di rivedere gli attuali meccanismi di tutela dei valori fondamentali dell’Unione (meccanismi previsti, lo si ricorda, dall’art. 7 TUE). Appena un mese dopo, il 3 luglio, la plenaria del Parlamento europeo, tenuto conto della relazione presentata dall’onorevole Tavares , ha adottato una nuova risoluzione sulla situazione dei diritti fondamentali in Ungheria. Il documento si distingue, soprattutto, per la sua portata sistemica: esso contiene, infatti, una serie di raccomandazioni destinate all’Unione europea nel suo complesso che disegnano i profili di una strategia globale volta a rafforzare la protezione dell’‘Unione di diritto’ fondata sui Trattati. Il 4 settembre, poi, la vice presidente della Commissione europea Viviane Reding ha tenuto un discorso presso il Centre for European Studies di Bruxelles interamente dedicato alle prospettive di tutela della rule of law nell’Unione europea. Ed ha annunciato che la questione sarebbe stata nuovamente e solennemente posta dal presidente Barroso in occasione dell’annuale discorso sullo Stato dell’Unione previsto per l’11 settembre. Cosa che è puntualmente avvenuta.

Situazioni di crisi e rule of law

La gran parte delle prese di posizione appena richiamate muovono, direttamente o indirettamente, dalla considerazione dell’impatto che la crisi economico-finanziaria può determinare sul ‘nocciolo duro’ dell’attuale assetto costituzionale dell’Unione europea. Il pericolo scorto è che le difficoltà in cui si trovano (o possono venire a trovarsi) gli Stati europei possano essere impiegate da alcuni di essi come leva per il varo di riforme costituzionali incompatibili coi valori dell’Unione o come giustificazione per un’applicazione ‘lasca’ dei principi costituzionali di quest’ultima. Il timore è espresso molto chiaramente nella risoluzione del Parlamento europeo, che sottolinea in proposito la necessità di una rigorosa applicazione dei valori identitari della democrazia europea, invitando i Parlamenti nazionali a rafforzare il loro ruolo di controllo anche al fine di preservare la credibilità dell’Unione sul piano internazionale (par. 61–63).

Analogamente, la vice presidente Reding ha ribadito nel proprio intervento l’importanza di tutelare in ogni caso i valori fondamentali dell’Unione. Non prima, però, di aver chiarito il legame esistente tra le situazioni di crisi e la tutela della rule of law:

‘Few pay attention to the rule of law in normal times, when all functions well. The testing moment for the rule of law always comes in times of crisis. This is why it is perhaps understandable that in parallel to the economic and financial crisis which the European Union and its Member States have lived through since 2009, we also have been confronted on several occasions with a true “rule of law” crisis.’

Le parole della Commissaria riportano alla mente — mutatis mutandis — quelle, più celebri, utilizzate dall’ex presidente della Corte suprema di Israele Aharon Barak nel caso Public Committee against Torture in Israel et al.— ‘It is when the cannon roar that we especially need the laws […] Every struggle of the State […] is conducted according to rules and law’) —, parole, queste ultime, già richiamate dall’Avvocato generale Maduro nelle conclusioni rese nell’ambito della saga Kadi e Al Barakaat sulle sanzioni anti-terrorismo adottate dalle Nazioni Unite. In effetti, l’accostamento con le ben note vicende legate all’attuazione in ambito UE del meccanismo sanzionatorio ONU — vicende sulle quali una recente sentenza della Grande Sezione della Corte di Giustizia sembrerebbe aver finalmente (e sperabilmente) messo la parola fine — non è infondato. Anche in questo caso, invero, di fronte ad una situazione emergenziale (determinata, per l’appunto, dal contrasto al terrorismo internazionale) la scelta dell’Unione è stata quella di ribadire l’intangibilità dei suoi valori fondamentali. Insomma, sembrerebbe emergere a livello sovranazionale una tendenza trasversale ad esigere uno stretto rispetto da parte degli attori istituzionali dei valori fondanti dell’Unione anche in situazioni emergenziali o che presentino comunque elementi di eccezionalità (fatte salve, evidentemente, le deroghe che il diritto dell’Unione consente in situazioni siffatte). Ulteriori conferme a livello giurisprudenziale vengono pure dall’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia rispetto all’applicazione del Regolamento Dublino sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo in caso di situazioni di crisi determinate (anche) dall’intenso afflusso di migranti irregolari (v. sentenza nelle cause riunite C-411/10 e C-493/10). Anche in questo caso, infatti, la Corte ha riconosciuto la necessità di un rigoroso rispetto dei diritti fondamentali (dei richiedenti asilo).

Evidentemente, l’intransigenza espressa da un approccio siffatto — ribadito anche dal presidente Barroso nel discorso sullo Stato dell’Unione — richiede particolare rigore da parte delle istituzioni chiamate a vigilare sul rispetto della rule of law. E sottintende risposte chiare, determinate e, se necessario, energiche.

Nel prendere in considerazione la reazione dell’Unione alla situazione determinatasi in Ungheria abbiamo già avuto modo di esprimere più di una perplessità a questo proposito. Le più recenti prese di posizione delle istituzioni politiche dell’Unione (in particolare, quelle di Parlamento e Commissione), pur non stravolgendo il quadro complessivo, introducono alcuni elementi di novità che meritano di essere evidenziati. Essi riguardano in particolare le prospettive di attuazione del meccanismo previsto dall’art. 7 TUE nel caso di violazione — o di rischio evidente di grave violazione — dei valori fondanti dell’UE.

Le opzioni possibili: tra ambizioni e spirito pragmatico

Due sono, in estrema sintesi, gli scenari che emergono dalla riflessione avviata sul tema a livello istituzionale. Il primo implica una revisione dei Trattati finalizzata in particolare a rafforzare i poteri della Commissione e dell’Agenzia dei diritti fondamentali a garanzia del rispetto dell’art. 2 TUE; e addirittura, come auspicato dalla Commissaria Reding, ad estendere l’ambito di applicazione della Carta dei diritti fondamentali tramite l’abrogazione dell’art. 51 della Carta medesima (rendendo in tal modo applicabile la Carta indipendentemente dall’attuazione del diritto dell’Unione).

Si tratta di un’ipotesi di lavoro certamente ambiziosa, che tuttavia appare al momento di difficile realizzazione, non fosse altro perché implica un sensibile ridimensionamento delle prerogative degli Stati. Ne è consapevole la stessa Commissaria Reding che, riferendosi in particolare alla revisione dell’ambito di applicazione della Carta, ammette:

‘this would be a very big federalising step. It took the United States more than 100 years until the first ten amendments started to be applied to the states by the Supreme Court.’

Occorre anche aggiungere che un percorso di questo tipo potrebbe nascondere un’ulteriore (e forse più subdola) insidia: quella cioè di voler procedere ad un mutamento delle ‘regole del gioco’ non per un’effettiva esigenza di cambiamento ma per poter giustificare l’attuale impasse politica. La questione è stata posta — in termini generali — in un interessante Rapporto pubblicato in questi giorni da alcuni protagonisti della recente scena politica dell’Unione (Pierre de Boissieu, Tom de Bruijn, Antonio Vitorino e Stephen Wall).

Più concreto, almeno nel breve e medio periodo, appare il secondo scenario immaginato. Esso consiste, infatti, nell’introduzione di alcune innovazioni di tipo procedimentale nei meccanismi predisposti dall’art. 7 TUE, che consentano, in modo pragmatico, di facilitarne l’applicazione senza tuttavia richiederne una revisione formale. In pratica, si tratterebbe di prevedere — analogamente a quanto già accade rispetto al procedimento per infrazione disciplinato dall’art. 258 TFUE — una fase preliminare sub art. 7 TUE che instauri un contraddittorio tra la Commissione e lo Stato interessato permettendo dunque di affrontare e (auspicabilmente) di chiudere la procedura prima che della questione venga formalmente investito il Consiglio (ex art. 7.1) o il Consiglio europeo (ex art. 7.2). I vantaggi che offre questa seconda opzione sono molteplici, a partire, evidentemente, dal fatto di non richiedere una revisione (rischiosa quanto incerta) dell’attuale quadro di diritto primario. Come suggerito da Barroso nel suo discorso innanzi al Parlamento europeo (nel corso del quale il presidente della Commissione ha anche annunciato la prossima adozione di una comunicazione ad hoc), questo scenario consentirebbe poi di gettare una passerella tra i meccanismi politici di controllo previsti dall’attuale art. 7 TUE e il controllo di natura tecnica che fino ad ora ha caratterizzato l’azione messa in campo dalla Commissione europea per la tutela dei valori fondamentali dell’Unione (controllo che, come già ricordavamo in precedenza, si è sostanzialmente tradotto nell’avvio di procedure d’infrazione su specifici dossier). In questo senso, l’introduzione di un contraddittorio preliminare con lo Stato interessato contribuirebbe ad attenuare sensibilmente la ‘gravità’ della procedura prevista dall’art. 7, consentendo dunque di rompere quell’incantesimo che pare circondarla, impedendone di fatto una concreta applicazione (al di là dei richiami generici alla norma cui oggi si assiste). D’altra parte, esso lascerebbe intatta la possibilità per altri attori dell’Unione (cioè Stati membri e Parlamento) di avviare i meccanismi ex art. 7, evitando così che si concentri su di un unico soggetto — per quanto indipendente e guidato dal solo interesse generale dell’Unione — il compito di vigilare sul rispetto dei valori dell’Unione. E garantendone, pertanto, una più effettiva condivisione sul piano istituzionale. Anche per questo, sarebbe forse opportuno che il prefigurato meccanismo di contraddittorio prevedesse la possibilità di intervento di rappresentanti del Parlamento e degli Stati membri.

Ciò appare del resto in linea con la prassi relativa alla valutazione della situazione ungherese: nella risoluzione adottata nel mese di luglio dal Parlamento europeo, infatti, si auspica, tra l’altro, che le informazioni fornite dalle autorità ungheresi sui progressi compiuti a livello interno vengano valutate congiuntamente dal c.d. ‘trilogo’, vale a dire da un rappresentante della Commissione, un rappresentante del Consiglio, nonché il relatore e i relatori ombra del Parlamento (par. 86).