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L’amministrazione Biden, il diritto internazionale e il valore «simbolico» del riconoscimento del genocidio armeno

Francesca Sironi De Gregorio (Università degli Studi di Palermo)

1. «Each year on this day, we remember the lives of all those who died in the Ottoman-era Armenian genocide and recommit ourselves to preventing such an atrocity from ever again occurring». Con queste parole, sabato 24 aprile 2021, nel giorno del 106esimo anniversario dal suo inizio, il Presidente degli Stati Uniti Joe Biden ha riconosciuto come genocidio il Metz Yeghern (il grande male), lo sterminio degli armeni avvenuto durante la Prima guerra mondiale. Sebbene sia tutti gli Stati federati (con l’esclusione del Mississippi) sia il Congresso degli Stati Uniti, con una risoluzione bi-partisan adottata nel 2019, avessero già riconosciuto il genocidio, anche grazie agli sforzi della comunità armena consistentemente presente sul territorio (le stime variano tra i 500000 e il milione, e l’ambasciata armena a Washington DC parla addirittura di due milioni di residenti), l’episodio ha riscosso una grande attenzione mediatica e politica. Si trattava infatti della prima volta che un presidente statunitense riconosce formalmente i massacri compiuti tra il 1915 e il 1917 dall’Impero ottomano contro la popolazione armena come genocidio.

Ricollegandosi al dibattito statunitense che dedica un grande interesse alla relazione tra il potere esecutivo e il diritto internazionale (v. qui, qui e Koh), il presente contributo si prefigge l’obiettivo di inquadrare il riconoscimento di Biden del genocidio armeno in una prima, e necessariamente parziale, valutazione del cambiamento nell’atteggiamento che, dopo quattro anni di presidenza Trump, gli Stati Uniti stanno assumendo in relazione all’ordine giuridico internazionale sotto la nuova amministrazione.

2. Le aggressive politiche populiste e nazionalistiche e gli attacchi verso le organizzazioni internazionali sferrati dall’amministrazione Trump nei quattro anni di governo hanno avuto, infatti, un profondo impatto sul ruolo esercitato degli Stati Uniti nell’ordine giuridico internazionale e, di riflesso, su quest’ultimo. Diversi sono gli aspetti critici sui quali Biden potrà (e dovrà) intervenire, tra i quali sicuramente vanno annoverati un rinnovato interesse per i cambiamenti climatici, il rispetto e la tutela dei diritti umani, questioni economico-commerciali e un progressivo re-engagement con le Nazioni Unite e altre organizzazioni internazionali (si veda per un approfondimento specifico AJIL Symposium su The Biden Administration and the International Legal Order).

L’approccio dell’amministrazione Biden sarà presumibilmente similare a quello tenuto dall’amministrazione Obama, amministrazione nella quale – non va dimenticato – Joe Biden aveva il ruolo di vicepresidente (peraltro con particolari deleghe proprio in materia di politica estera) e dunque un approccio volto a riaffermare il ruolo degli USA come protettori, in patria e all’estero, dei diritti umani e della legittimità dell’ordine giuridico internazionale. Per poter essere all’altezza delle aspettative si deve necessariamente procedere per fasi, data la necessità di una ristrutturazione dell’apparato diplomatico (che si ricorda essere basato su nomine presidenziali), l’introduzione di misure volte ad abrogare le disposizioni introdotte da Trump e a rimuoverne gli effetti, così da favorire un re-engagement in seno ad organizzazioni regionali e internazionali.

Sebbene l’insediamento della nuova amministrazione sia ancora troppo recente per poter trarre conclusioni certe circa l’atteggiamento che gli Stati Uniti terranno in futuro, senza ombra di dubbio passi importanti sono già stati compiuti da Biden, con l’obiettivo, nelle parole dello stesso presidente, di «repair our alliances and engage with the world once again».

Innanzitutto, con riguardo al profilo della ricostruzione dell’apparato del Department of State, e dunque del corpo diplomatico, è facilmente evidenziabile il netto contrasto rispetto all’operato di Trump. Si considerino, ad esempio, le decisamente più tradizionali nomine proposte da Biden, quali quella di Linda Thomas-Greenfield, diplomatica di carriera, come Rappresentante permanente presso le Nazioni Unite, o gli ultimi conferimenti di incarichi diplomatici strategici a soggetti altamente qualificati, principalmente nell’ottica di rendere la struttura più competitiva, quanto meno sul piano relazionale, rispetto alla Cina. La stessa nomina a Segretario di Stato di Anthony Blinken, già membro senior dell’amministrazione Obama, pone le premesse per una politica di «American leadership and engagement» al fine di «make progress on short-term problems, but also to address their root causes and lay the groundwork for our long-term strength».

Con riguardo al secondo profilo, tra le scelte più discutibili operate da Trump, la dichiarazione di denuncia dell’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico, giustificata con la necessità di evitare la perdita di posti di lavoro e di proteggere l’industria statunitense, ha dato vita ad accese discussioni e ha prestato il fianco a feroci critiche (si veda qui per una analisi giuridica della dichiarazione di denuncia). L’ordine esecutivo con il quale Biden ratificava nuovamente l’Accordo di Parigi non si è fatto attendere più di qualche ora, in perfetta aderenza alla sua promessa di un green new deal framework, nonostante appaiano ancora necessarie, per una effettiva applicazione del Trattato stesso, modifiche alla attuale legislazione da parte del Congresso (v. Alvarez, p. 3). Il riavvicinamento alla problematica del cambiamento climatico e della tutela ambientale da parte del nuovo Presidente potrebbe altresì essere uno degli elementi trainanti nelle relazioni bilaterali USA-Cina, a ragione del fatto che i due Paesi sono responsabili di circa il 40% delle emissioni totali di gas serra.

Appare altresì verosimile pensare che Washington abbia interesse nel cercare di migliorare i rapporti diplomatici con Pechino (profondamente danneggiati dall’amministrazione Trump), nel tentativo di tornare al clima di maggiore scambio e apertura instaurato con Obama. Peraltro, particolarmente rilevanti sono i rapporti con l’Organizzazione mondiale del commercio (OMC). Dopo appena qualche settimana dall’insediamento, Biden ha sciolto il blocco imposto da Trump sulla nomina del nuovo direttore generale dell’OMC, che vigeva di fatto dal maggio 2020, quando l’ex Direttore generale si era dimesso per assumere l’incarico di vicepresidente di Pepsi, aprendo all’elezione di Ngozi Okonjo-Iweala, ex Ministra nigeriana delle finanze. L’amministrazione Trump aveva infatti mantenuto nei confronti dell’OMC un atteggiamento particolarmente critico e di aperto contrasto, accusando l’organizzazione di agire contro gli interessi degli Stati Uniti nella risoluzione delle controversie commerciali. Altra questione fondamentale e da risolvere in seno all’OMC concerne la nomina dei membri dell’Organo di appello. Il blocco sulla nomina di nuovi membri da parte degli USA, imposto a partire dal dicembre 2019 e giustificata da accuse di judicial over-reaching, ha portato alla paralisi del meccanismo di risoluzione delle controversie, oltretutto in un momento storico caratterizzato da istanze protezionistiche, derivanti tanto dalle derive nazionalistiche di vari Paesi negli ultimi anni quanto dell’insorgere dell’epidemia da COVID-19. Al fine di colmare il vuoto creatosi, l’UE, appoggiata da altri Stati, ha dato vita ad un meccanismo parallelo temporaneo di risoluzione delle controversie commerciali, criticato da Trump, ma che potrebbe essere salutato con maggiore favore dalla nuova amministrazione. Non va però dimenticato che la crisi dell’Organo di appello ha avuto inizio proprio sotto l’amministrazione Obama, che già nel 2011 e 2016 aveva bloccato la rielezione di due membri: non è pertanto così scontato che l’empasse sia (almeno nel brevissimo termine) superata dall’amministrazione Biden. Ed infatti, il 22 febbraio 2021, la delegazione statunitense, in un meeting multilaterale presso l’OMC, ha precisato che essa non intende procedere alla nomina di nuovi membri, a causa di preoccupazioni di natura sistemica circa le modalità operative dell’Organo di appello stesso.

In ogni caso, nell’ottica del suddetto atteggiamento di maggiore apertura degli Stati Uniti alla cooperazione internazionale, appare opportuno, alla luce appunto della probabile intenzione di Biden di ratificare futuri trattati (bilaterali o multilaterali), chiarire le modalità attraverso cui ciò potrà avvenire. Attualmente, i democratici hanno una risicata maggioranza alla Camera e sono partito di minoranza al Senato. Anche alla luce della passata ostilità repubblicana nei confronti del multilateralismo e, in generale, di trattati internazionali di “alto profilo”, appare inverosimile che il Congresso autorizzi, con una maggioranza dei 2/3 del Senato o a maggioranza delle due Camere, la ratifica di tale tipologia di accordi. Resta dunque ipotizzabile che Biden, in linea con quanto fatto dalla Casa Bianca nel periodo Obama, decida di optare in futuro per la ratifica, attraverso executive orders, dei soli trattati ritenuti già di fatto autorizzati dalla legge federale statunitense, e dunque non richiedenti una previa autorizzazione congressuale o alcuna disciplina attuativa (per una analisi più completa si vedano qui e Kirgis). Ad esempio, il procedimento di ratifica della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) si è da sempre scontrato con un’opposizione al Senato, che ha impedito la partecipazione statunitense. Con riguardo proprio alla UNCLOS, le ultime amministrazioni hanno mostrato un atteggiamento di grande apertura (ritenendo addirittura vincolanti le sentenze emesse dal Tribunale internazionale per il diritto del mare) e appare verosimile il mantenimento di tale posizione da parte di Biden, anche alla luce della necessità di arginare, in conformità con le disposizioni della Convenzione, le attività di Pechino nel Mar Cinese del Sud. (v. qui e Nevitt).

Altra questione che negli ultimi tempi ha monopolizzato il dibattito della comunità internazionale e della società civile è stato il ritorno alle (prima sopite) ostilità tra gli Stati Uniti e la Corte penale internazionale (CPI). Gli USA sono stati grandi sostenitori della giustizia penale internazionale fin dalla sua nascita: hanno infatti giocato un ruolo di prim’ordine nei processi contro i criminali nazisti e giapponesi nel secondo dopoguerra e sono stati la forza trainante dell’istituzione dei tribunali penali internazionali ad hoc per la ex-Jugoslavia e per il Ruanda, oltre che per le corti ibride in Sierra Leone, Cambogia e Libano. Differenti, e fin dal principio fragili, sono stati invece i rapporti tra gli Stati Uniti e la CPI: alla Conferenza di Roma gli USA furono uno dei soli sette Stati — insieme a Cina, Iraq, Israele, Libia, Qatar e Yemen — a votare contro l’adozione dello Statuto della Corte. Un segnale di apertura arrivò nel 2000, quando l’allora presidente Clinton procedette alla firma dello Statuto. Il trattato però non fu mai ratificato dal Senato e, anzi, la firma stessa fu poi revocata dall’amministrazione Bush, che aveva guidato nei suoi primi anni una campagna di aperta ostilità nei confronti della Corte. Campagna, questa, mitigata successivamente con l’astensione statunitense nella risoluzione del Consiglio di sicurezza sul referral alla CPI della situazione del Darfur (2005). L’amministrazione Obama ha mostrato invece una maggiore apertura, votando in favore del referral libico (2011) e fornendo supporto attivo nel trasferimento alla CPI di Bosco Ntaganda e Dominic Ongwen, rispettivamente leader ribelle Congolese e comandante della Lord’s Resistance Army di Joseph Kony in Uganda. Da ricordare anche il Programma U.S. War Crimes Reward, adottato dal Congresso Statunitense nel 2013, che offriva compensi fino a cinque milioni di dollari in cambio di informazioni critiche per l’arresto, il trasferimento o la condanna di soggetti stranieri, sospettati di aver commesso crimini contro l’umanità, genocidio o crimini di guerra da tribunali internazionali, misti o ibridi, inclusa la CPI.

Un nuovo picco del conflitto si è raggiunto nel Settembre del 2018 quando John Bolton, l’allora Consigliere per la sicurezza nazionale, in un duro discorso ha attaccato e minacciato la Corte; il marzo successivo, il Segretario di Stato Pompeo ha annunciato il divieto di rilascio di visti statunitensi per gli ufficiali della Corte impegnati in potenziali indagini contro cittadini statunitensi in connessione con la guerra in Afghanistan. Difatti, il Procuratore Fatou Bensouda aveva da poco presentato alla Camera preliminare competente la richiesta per l’autorizzazione ex art. 15 dello Statuto di Roma all’apertura delle indagini relative ai crimini commessi in Afghanistan, inclusi quelli eventualmente commessi sia da membri delle forze armate statunitensi in Afghanistan che da membri della CIA, anche fuori dal territorio afghano ma pur sempre in connessione col medesimo conflitto armato, quali torture e altri trattamenti inumani e degradanti. Il culmine si è raggiunto con l’adozione, l’11 giugno 2020, da parte del presidente Trump dell’Executive Order 13928 che autorizzava il sequestro di beni appartenenti a soggetti impiegati presso la CPI (e ai loro familiari) ed implicati nelle indagini concernenti la responsabilità di cittadini americani o di Stati alleati o di chiunque avesse fornito, a qualunque titolo, supporto a tali investigazioni. L’amministrazione Biden ha poi revocato tale ordine lo scorso 2 aprile 2021, già in precedenza temporaneamente sospeso da una corte federale newyorkese, a seguito di un ricorso presentato da organizzazioni non governative. Con l’annuncio dell’ordine esecutivo di revoca, tuttavia, il segretario di Stato Blinken ha nuovamente sottolineato l’opposizione statunitense alle indagini della CPI in Palestina e Afghanistan, con riferimento a «the Court’s efforts to assert jurisdiction over personnel of non-States Parties such as the United States and Israel» (dimenticandosi però come in altre due situazioni, quali quella Bangladesh/Myanmar e quella Ucraina – apparentemente gradite agli USA – il Procuratore stia investigando specificatamente cittadini di Stati non membri…).

Riguardo alla questione dell’esercizio dell’uso della forza, invece, appare prematuro sbilanciarsi. Va peraltro detto che Biden non è mai stato un grande sostenitore delle c.d. never ending wars, e dunque, al pari del suo predecessore Donald Trump, è improbabile che egli decida di intraprendere nuove azioni militari o di continuarne altre, già in corso da decenni. In questa direzione si inserisce la decisione di ritirare interamente le truppe dall’Afghanistan entro il prossimo settembre, annunciata qualche giorno fa. In ogni caso, lo scorso 25 febbraio Biden ha autorizzato per la prima volta l’uso della forza: ha infatti ordinato il bombardamento di un gruppo di edifici situati al confine iracheno-siriano, che, secondo il Pentagono, fungevano da punto di controllo per gruppi di matrice terroristica sostenuti da Hezbollah e Al-Shuhada. Gli Stati Uniti hanno giustificato tale attacco innanzitutto quale risposta ad un attacco del 15 febbraio contro l’aeroporto di Erbil nel Kurdistan iracheno e, dunque, invocando il principio di legittima difesa a norma dell’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite. Questa posizione appare criticabile alla luce della mancata sussistenza di un attacco in corso in quel preciso momento, nonché della necessità di fermare un attacco imminente. A ciò si aggiunga il fatto che l’azione è stata compiuta sul territorio di uno Stato straniero, contro un attore non statale e senza il consenso dello Stato territoriale, il quale oltretutto aveva già in diverse occasioni ribadito la sua opposizione ad azioni militari statunitensi nel proprio territorio, anche se dirette contro organizzazioni di stampo terroristico (v. Haque e, per un contributo a sostegno della legalità dell’azione, si veda Schmitt).

3. Nel quadro tratteggiato si situa quindi il riconoscimento ufficiale del genocidio armeno, sui cui riflessi giuridici si è approfonditamente soffermata Pistoia. Ma quali saranno le conseguenze di un simile atto sulle relazioni fra Stati Uniti e Turchia? E che significato esso assume nella più complessiva economia dell’azione internazionale degli Stati Uniti?

Con riguardo al primo punto, va qui ricordato che la Turchia, quale Stato successore dell’Impero ottomano, che pure rifiuta la qualificazione dei massacri dell’epoca come atti genocidari e non intrattiene relazioni diplomatiche con l’Armenia, non nega, tuttavia, le sofferenze inflitte alla popolazione armena durante la Prima guerra mondiale. A riprova di ciò, si pensi, a titolo esemplificativo, al messaggio di cordoglio di Erdogan al patriarca armeno in Turchia proprio il 24 aprile, in occasione del Remembrance Day. In linea con ciò, Ankara ha, invece, sempre tenuto un atteggiamento di ostilità nei confronti di coloro (alleati o nemici) che pubblicamente definivano tali massacri come genocidio (si veda qui, qui e qui, a titolo esemplificativo).

Il rapporto tra la Turchia e gli Stati Uniti è sempre stato particolarmente teso sul punto. Il 18 ottobre 2019, l’allora presidente Donald Trump aveva infatti minacciato di riconoscere il genocidio armeno se il presidente turco Erdogan avesse invaso la Siria settentrionale, utilizzando di fatto la questione come arma politica. Tale minaccia aveva poi, di fatto, dato la spinta per la risoluzione congressuale già sopra ricordata. Benché altri presidenti avessero tenuto un atteggiamento ambiguo nei confronti della questione – Ronald Reagan aveva usato in occasione di una cerimonia in memoria dell’Olocausto un riferimento al termine, e Barack Obama, durante la campagna elettorale del 2008, aveva promesso tale riconoscimento – nessuna amministrazione si era mai formalmente pronunciata sul punto, dapprima in ragione dell’importanza di Ankara come alleato funzionale e, ultimamente, delle già tese relazioni fra i due paesi.

La Turchia è difatti sempre stata, storicamente, un potente alleato di Washington, membro NATO dal 1952, e, grazie alla sua posizione geografica, partner strategicamente e militarmente fondamentale (si pensi ad esempio alla base aerea di Incirlik o al supporto turco fornito nel conflitto in Afghanistan). Negli ultimi anni, però, la progressiva diminuzione nella tutela dei diritti umani in Turchia, l’acquisto da parte di quest’ultima del sistema di difesa russo anS-400 in grado di abbattere jet della NATO e, più in generale, un progressivo avvicinamento di Ankara a Mosca, hanno portato ad un deterioramento nelle relazioni bilaterali (economiche e diplomatiche) tra i due Paesi, oltre che delle relazioni tra la Turchia e l’Unione Europea. Se durante la War on Terror dei primi anni duemila Ankara era stata uno dei più stretti alleati degli Stati Uniti in materia di antiterrorismo, enforcement, training e formazione militare e strategica, lo scoppio della guerra in Siria e il progressivo imporsi di tendenze autoritarie da parte di Erdogan hanno creato non poche tensioni tra i due Stati. Ankara, infatti, rimproverava a Washington il sostegno militare e il rifornimento di armi prestato alla People’s Protection Unit (YPG), costola del PKK, gruppo politico armato curdo, considerato dalla Turchia un gruppo terroristico, attivo nella lotta con l’ISIS e altre organizzazioni jihadiste in Nord Iraq e Siria; a ciò si vanno ad aggiungere la presenza in Pennsylvania di Fetullah Gulen, ritenuto da Erdogan il principale organizzatore del (fallito) colpo di stato del 2016 e le sanzioni a Halkbank, banca di stato turca accusata di fornire supporto all’Iran.

Se, da un lato, la Turchia si trova ora in una posizione geopolitica più forte rispetto al passato, in grado di esercitare un certo controllo sul Mediterraneo e sulle politiche militari degli Stati confinanti, il Paese ha ancora bisogno dell’appoggio statunitense ed europeo, specialmente in campo economico. A riprova di ciò, le ultime mosse diplomatiche di Ankara, quali ad esempio il sostegno di Erdogan a Kyiv a difesa della sua integrità territoriale, suggerivano un riavvicinamento agli USA e all’UE. 

Il riconoscimento del 24 aprile scorso si inserisce, dunque, in un momento particolarmente delicato delle relazioni bilaterali tra i due Stati: la reazione di Ankara non si è fatta attendere, e, immediatamente, il ministro degli esteri Mevlüt Çavuşoğlu ha definito in un tweet il discorso di Biden espressione di opportunismo politico e populismo. Il Ministero degli esteri turco ha poi aggiunto in una nota che «[i]t is clear that the said statement does not have a scholarly and legal basis, nor is it supported by any evidence» e che «[it] will open a deep wound that undermines our mutual trust and friendship», invitando il presidente Biden a correggere il suo «grave mistake». La reazione del Presidente Erdogan, secondo indiscrezioni avvisato anticipatamente tramite telefonata dello stesso Biden delle proprie intenzioni, è arrivata lunedì 26 aprile, quando durante un discorso televisivo ha definito la mossa statunitense un «wrong step». Ciò, senza tuttavia prendere alcuna misura concreta, a riprova del fatto che Ankara si trovi in un momento storico di particolare difficoltà e, dunque, abbia necessariamente bisogno del sostegno statunitense. Di fatto, ogni ulteriore sviluppo nelle relazioni bilaterali tra i due Paesi è stato rimandato ad un incontro a latere del summit NATO, che si svolgerà il prossimo giugno (si veda qui e qui), ed è dunque difficile oggi trarre delle conclusioni certe su questo punto.

4. Quanto alla questione generale del significato del riconoscimento nella prospettiva del mutamento dell’azione internazionale statunitense, è più facile abbozzare una risposta. Non sembra in dubbio che l’amministrazione Biden cercherà di riguadagnare un ruolo di primazia nei forum multilaterali e di intrattenere relazioni diplomatiche stabili con una più vasta platea di interlocutori. Insomma, già oggi può sostenersi che vi sia una seria intenzione di mutare rotta al riguardo, esattamente come avviene sul piano della politica interna. La mossa del riconoscimento si colloca proprio in questo quadro. Più esattamente, attraverso di essa è assai probabile che gli Stati Uniti aspirino a ristabilire la propria immagine di “protettori” dei diritti umani sulla scena mondiale e di traino nelle relazioni internazionali. Tale conclusione – che situa la decisione di Biden essenzialmente sul piano simbolico – appare, del resto, in qualche modo necessitata, visto che, com’è stato accuratamente dimostrato (Pistoia), le conseguenze giuridiche dirette del riconoscimento sono piuttosto limitate.

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