diritto internazionale pubblico

Il caso "Shalabayeva": alcune questioni, e qualche spunto di risposta e riflessione "a caldo"

Può ritenersi che il provvedimento di revoca dell’espulsione di Alma Shalabayeva sia idoneo a  “sanare” i profili di illegittimità di tale espulsione?  Dal punto di vista del diritto internazionale, una risposta negativa mi pare piuttosto agevole, considerato che l’espulsione ha avuto concreta esecuzione, e che, così comportandosi, l’Italia ha violato, con ogni probabilità, il principio derivante dall’articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (nell’interpretazione datane  dalla Corte europea), in base al quale una persona non può essere allontanata, se esposta al  rischio di essere sottoposta a tortura o trattamenti disumani o degradanti nel Paese di destinazione (per una riaffermazione del principio in un caso recente: v. par. 91 della sentenza Mohammed c. Austria, del 6 giugno 2013). Un simile rischio era presente  al momento dell’adozione e dell’esecuzione del provvedimento, indipendentemente dalla circostanza che al marito della Shalabayeva fosse stato riconosciuto lo “status” di rifugiato nel Regno Unito. Basti pensare che:  a) le pressioni per la consegna di Ablyazov, e di sua moglie, provenivano da uno Stato dai connotati politico-costituzionali notoriamente illiberali; b) il rischio della sottoposizione a tortura o trattamenti disumani e degradanti per gli oppositori politici è già stato espressamente riconosciuto dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, con riferimento al Kazakistan, proprio in un caso relativo all’estradizione dall’Ucraina, di un esponente  del movimento di Ablyazov (Baysakov e altri c. Ucraina, sentenza del 18 febbraio 2010, par. 48-52) c) sia la pratica della tortura, che quella della violazione dei diritti delle donne continuano, anche oggi, a conoscere una notevole diffusione in Kazakistan, com’è attestato dalle affermazioni del Comitato dei diritti umani delle Nazioni Unite  (v. le  Concluding Observations  sul rapporto del Kazakistan, adottate del 21 luglio 2011; per il primo aspetto, v. il punto 14; per il secondo, il punto 10), oltre che dai rapporti di organizzazioni non governative (per la tortura, v., da ultimo, la posizione di Amnesty International e di Human Rights Watch); d) le suddette pressioni, a riprova della marcata coloritura politica dell’affare, provenivano, nel caso di specie, direttamente dal capo della missione diplomatica di quel Paese in Italia, neppure dalle sue autorità giudiziarie o di polizia (come sarebbe stato normale attendersi, essendo l’Ablyazov destinatario di un mandato di cattura internazionale); e) la stessa Shalabayeva ha dichiarato (in un memoriale pubblicato dal Financial Times, del quale ampi estratti sono riprodotti, in traduzione italiana, dal “Fatto quotidiano“) di aver reso noto, nel corso del fermo, cui è stata sottoposta da parte italiana, di essere moglie di uno dei leader dell’opposizione kazaka; f) gli organi di polizia italiani e il prefetto di Roma, per quanto appena visto, avrebbero dovuto assumere autonome informazioni sull’Ablyazov e sulla Shalabayeva, visto che il principio di cui sopra dispiega piena efficacia nell’ordinamento italiano, rivolgendosi – com’è ovvio – nei confronti di tutti gli organi dello Stato e,  in una simile materia, particolarmente nei loro confronti e nei confronti dei magistrati competenti a convalidare l’espulsione; g) l’articolo 19 del testo unico sull’immigrazione riprende il suddetto principio, estendendolo ai casi “[…] in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione”.  In senso contrario non può farsi valere, mi sembra, che l’interessata non verserebbe, attualmente, in questa situazione, non trovandosi agli arresti domiciliari, ma essendo soggetta ad un semplice obbligo di dimora (nella città di Almaty), impostole nell’ambito del procedimento relativo al rilascio illegale di un passaporto (come riportato da ADNKronos). E’ evidente che una simile circostanza, rilevata ex post,  non è in grado, in alcun modo, di eliminare (o di attenuare)  la negligenza (?! V. anche infra) dimostrata dalle autorità italiane nel dar luogo all’espulsione, negligenza di cui sembra costituire conferma, del resto, il fatto stesso dell’adozione del provvedimento di revoca.  Né si può trascurare il rischio che il trattamento a lei riservato possa in prospettiva cambiare, una volta abbassatisi i riflettori …

Può dirsi che la revoca del provvedimento di espulsione attribuisca alla Shalabayeva, la facoltà  di ritornare in Italia? Non vi è dubbio, mi pare, che, dal punto di vista dell’ordinamento italiano, la revoca del provvedimento di espulsione comporti la possibilità astratta del dispiegarsi di tale facoltà. Ognuno vede peraltro che le “chances” di concreta realizzazione di una simile eventualità sono davvero scarse, essendo piuttosto improbabile che il governo del Kazakistan si “apra”, per ora, a questa prospettiva, vista, fra l’altro, la funzione di “ostaggio” cui la Shalabayeva  può obbiettivamente assolvere, proprio in rapporto all’obbiettivo perseguito dalle autorità kazake, di arrestarne il marito. D’altro canto, la circostanza che il Kazakistan non sia parte della Convenzione europea dei diritti dell’uomo implica che tale Stato non possa essere indotto – perlomeno in ambito europeo –  a dar corso alla pretesa della Shalabayeva di lasciare il proprio Paese, neppure una volta cessate le ragioni oggi invocate per restringere tale diritto (articolo 2, par. 2 del Protocollo n. 4). A prescindere dalla natura consuetudinaria di un siffatto diritto, ciò potrebbe invece verificarsi, mutatis mutandis, nel sistema del Patto sui diritti civili e politici (art. 12, par. 2), dal momento che il Kazakistan ha  ratificato sia il Patto stesso (24 gennaio 2006), che il primo Protocollo opzionale in tema di comunicazioni individuali (30 giugno 2009).  In ogni caso, al di là di un eventuale (improbabile) ritorno in Italia della Shalabayeva, è necessario ripetere che quest’ultima aveva senz’altro diritto a non esserne allontanata in base al diritto internazionale, cioè a dire, in applicazione del suesposto principio, ricavabile dalla Convenzione europea.

Può concludersi che, in base al complessivo svolgersi degli eventi, l’allontanamento della Shalabayeva si configuri come una vera e propria “rendition”… mascherata da espulsione, più che come un allontanamento internazionalmente illecito? In questo senso si è pronunciata parte della stampa, essenzialmente in considerazione del fatto che l’espulsione della donna si è tradotta, per l’appunto, in una consegna della stessa alle autorità kazake. Ora, se è vero che le singolari modalità di attuazione (utilizzazione di un aereo privato) e la stessa rapidità di esecuzione del provvedimento di espulsione lasciano alquanto perplessi, una simile conclusione desta anch’essa perplessità. Si pensi solo che, a differenza di ciò che comunemente avviene in caso di “renditions”, la Shalabayeva non è, per ora, soggetta ad alcuna forma di detenzione segreta (e, a quanto pare,  neppure palese), né risulta sottoposta a tortura o trattamenti disumani e degradanti  (di recente, v. Savriddin Dzhurayev c. Russia, sentenza del 25 aprile 2013, par. 197-204), pur permanendo un simile rischio. Vero è che proprio la rapidità di esecuzione dell’espulsione ha di fatto comportato l’impossibilità di chiederne la sospensione, a titolo cautelare, da parte della Corte europea. Se questa circostanza sottenda, o meno, una sorta di dolosa accondiscendenza alle pressioni del Kazakistan, piuttosto che una negligenza delle autorità italiane di polizia coinvolte, non è dato dirlo oggi, con assoluta certezza (ma si veda, al riguardo, la nota di compiacimento indirizzata dall’Ambasciata del Kazakistan alla Questura di Roma il 28 maggio 2013, dal sito del Corriere della Sera).

Risulta invece, piuttosto chiaramente, che una marcata sottovalutazione del diritto internazionale ed europeo connota, in questa vicenda, sia i comportamenti delle autorità italiane coinvolte , sia quelli della Shalabayeva.  Stupisce che la donna non abbia richiesto la cd. “protezione sussidiaria”, in base a quanto previsto oggi dalla Direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011 – e, già prima, dalla Direttiva CE 2004/83 – in tema di condizioni comuni per gli stati membri dell’Unione, per l’attribuzione ai cittadini di paesi terzi, non solo della condizione di rifugiato, ma anche dello “status” di persona comunque bisognosa di protezione internazionale. Al di là dell’eventualità di conseguire l’attribuzione dello “status” di rifugiato, ella avrebbe infatti potuto far valere – per quanto si è già detto, con ragionevole probabilità di successo  – il rischio delineato dagli articoli 2, lettera e) e 15 della Direttiva 2011/95, che replicano fedelmente, anche nella numerazione, gli articoli della Direttiva del 2004.

Ancora più degna di nota è poi, naturalmente, la scarsa considerazione delle conseguenze giuridiche internazionalistiche dell’affare, dimostrata da gran parte delle autorità italiane coinvolte, soprattutto sotto il profilo della protezione dei diritti fondamentali suscettibili di venire in rilievo. Al riguardo, è appena il caso di ribadire  quanto già segnalato sopra; e cioè, che il principio che avrebbe dovuto guidarne l’azione, non solo è pienamente consolidato nel sistema della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – avendo tra l’altro ricevuto applicazione, proprio con riferimento al Kazakistan (!) – ma è anche ripreso, ed esteso, dall’art. 19 del Testo unico sull’immigrazione.   In attesa che gli sviluppi in corso di svolgimento forniscano nuovi elementi di riflessione, un’ulteriore questione si può forse porre, sin da ora, con particolare riferimento a quest’ultima circostanza. Può dirsi che essa dipenda anche da una certa “latitanza” del diritto internazionale dal dibattito pubblico italiano? In caso positivo: come, e in che misura, può questo Blog contribuire a superare tale latitanza?

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8 Comments

  1. Francesco Cuoghi
    luglio 18, 2013 at 10:06 am — Rispondi

    mi sembra un’argomentazione molto interessante, partire, innanzi tutto, dalla prospettiva della revoca del provvedimento. Fare nel concreto delle azioni che vadano innanzi tutto verso la tutela delle persone che sono state direttamente danneggiate…

  2. luglio 18, 2013 at 7:52 pm — Rispondi

    In un ottimo commento relativo al caso “Shalabayeva”, pubblicato nella Rivista “on line” Affari internazionali (http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=2371), il Collega (e amico) Marco Gestri fa notare una duplice circostanza, e cioè che:

    a) un miglioramento della situazione dei diritti umani in Kazakistan è stato rilevato dalla Corte europea in decisioni recenti, con la conseguenza ” che non sussistono le condizioni per una generale proibizione degli allontanamenti verso tale Stato”;

    b) in una recente sentenza relativa al caso Yefimova c. Russia (http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-116740#{“itemid”:[“001-116740”]}), la Corte “ha ritenuto che l’estradizione di una persona di fiducia dello stesso Ablyazov non esporrebbe l’interessata a rischio serio di tortura”.

    Si tratta di constatazioni del tutto corrette; per di più, confesso che la decisione espressamente – e meritoriamente – citata da Marco mi era sfuggita.

    Ciò detto, non mi pare che tali constatazioni siano idonee a mettere del tutto fuori gioco le considerazioni che ho svolto nel post, per le seguenti ragioni:

    a) è vero che la situazione complessiva della tutela dei diritti fondamentali è migliorata, dopo il 2010, in Kazakistan, com’è attestato anche dalle “Concluding Observations” del Comitato dei diritti umani delle Nazioni Unite del luglio 2011 (da me citate); vero è, pure, che in quelle stesse Osservazioni si fa espressamente notare – fra i motivi di preoccupazione – la persistente tendenza a non perseguire i funzionari governativi, responsabili di tortura;

    b) non vi è dubbio che la decisione adottata dalla Corte nella controversia Yefimova c. Russia esclude che il semplice, generico rischio di sottoposizione a tortura o trattamenti disumani e degradanti sia sufficiente ai fini della violazione dell’articolo 3; ciò nonostante, la situazione della Shalabayeva non mi sembra paragonabile a quella della Yefimova, se si considera che:

    b1) l’azione del Governo kazako nei confronti di Ablyazov, in quanto leader del principale movimento di opposizione del Paese, ha dato luogo, nel corso del tempo, ad incriminazioni di dubbia natura, più volte fatte rilevare da organizzazioni non governative e ben note alla Corte (par 31 ss. della decisione Baysakov, da me citata), anche a voler tralasciare completamente il riconoscimento dello status di rifugiato ottenuto nel Regno Unito;

    b2) la Shalabayeva, in quanto moglie, convivente e, direi, “complice” di Ablyazov (sfuggito al blitz della polizia italiana, evidentemente anche grazie alla sua cooperazione), risulta a lui direttamente e strettamente legata, a differenza della Yefimova;

    b3) proprio a quest’ultima circostanza – e non certo al timore di non essere ben curata in carcere, fatto valere dalla Yefimova – si connette il rischio, specifico, che corre la Shalabayeva, di esser soggetta quantomeno a trattamenti disumani e degradanti.

  3. luglio 19, 2013 at 9:28 am — Rispondi

    Vorrei segnalare la prima presa di posizione adottata a livello internazionale sul caso “Shalabayeva”; si tratta di uno “statement”, comune a tre esperti indipendenti delle Nazioni Unite, sui diritti dei migranti, sulla tortura e sull’indipendenza del potere giudiziario: http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=45443&Cr=Kazakh&Cr1=#.UejdNo30FGk

    Lo “statement”, che si conclude con un appello ad una soluzione (diplomatica) del caso, che porti al ritorno in Italia della Shalabayeva, esprime preoccupazioni giuridiche analoghe (se non più marcate: v., in particolare, il punto relativo alla qualificabilità della vicenda come una sorta di “rendition” di fatto) a quelle espresse nel primo post.

    • Rosanna Pallotta
      luglio 31, 2013 at 4:49 pm — Rispondi

      Interessante il definire il caso Shalabayeva come extraordinary rendition, così come affermato anche dal Crèpeau, esperto delle Nazioni Unite. Facendo riferimento alle definizioni di extraordinary rendition, diffuse in prassi e dottrina internazionale, si può considerare il caso Shalabayeva assimilabile a tale fenomeno? Considerando: per primo che non sussistono al momento elementi quali tortura, trattamenti inumani e degradanti o ingiusta detenzione, a seguito della consegna. In secondo luogo l’espulsione da parte del governo italiano è avvenuta al di fuori di un sistematico piano di consegne al fine di interrogatorio e senza la caratteristica della segretezza. In ultima analisi, per sua natura, una extraordinary rendition si sostanzia in una pratica elusiva delle procedure legalmente previste, e, nel caso considerato, l’espulsione è avvenuta non in modo proceduralmente illegale, bensì ignorando (o presumibilmente ignorando) dello status della Shalabayeva, quindi erroneo dal punto di vista sostanziale. Mi chiedo dunque se, fermo restando la violazione dei diritti umani, si possa considerare questo come un caso di extraordinary rendition, piuttosto che semplicemente un’ennesimo errore diplomatico, auspicabilmente negligente piuttosto che connivente.

  4. Carlo Focarelli
    luglio 19, 2013 at 1:52 pm — Rispondi

    A parte questa ennesima figura tragicomica, ma molto più tragica che comica, che l’Italia è riuscita a fare sul piano internazionale, con una certa invidiabile abilità, e a prescindere un momento dal rischio di violazione dei diritti umani nel paese di destinazione, mi sembra che il diritto internazionale limiti le modalità operative in cui l’espulsione viene effettuata e qui ho l’impressione che l’Italia sia riuscita a fare quasi il peggio possibile (ma sarà certamente in grado di superarsi).

  5. pasquale de sena
    luglio 19, 2013 at 4:56 pm — Rispondi

    Come non condividere le meste osservazioni sovrastanti (tra l’altro, sta per giungere un post concernente proprio l’aspetto segnalato, sia pure con riferimento alla normativa italiana)?

  6. Pasquale De Sena
    agosto 1, 2013 at 11:09 am — Rispondi

    All’indirizzo sottostante, si può leggere un intervento di Natalino Ronzitti, che contiene anche un’interessante proposta di soluzione del caso tramite l’utilizzazione del meccanismo della “dimensione umana” in sede OSCE: http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=2379

  7. Pasquale De Sena e Lorenzo Gradoni
    marzo 25, 2014 at 10:41 am — Rispondi

    Né le ombre di Kádár …
    … né quelle di Novotný e Karmal, né lo spettro dei Sudeti, che Sacerdoti evoca nel suo commento, sono stati, per la verità, estranei alla stesura del nostro intervento. Quanto ai primi, abbiamo espressamente evocato la possibilità di inquadrare il governo della Repubblica autonoma di Crimea nella categoria dei governi fantoccio, malgrado il fatto che quest’ultimo, a differenza dei governi capeggiati dai signori appena ricordati, godesse di un largo appoggio popolare.
    Quanto alla vicenda dei Sudeti – con la quale, in effetti, il nostro caso presenta punti di contatto – vero è che nel post non vi è alcun accenno esplicito. Ma l’evidente vis polemica da noi espressa nei confronti delle presenti “élites” occidentali (europee e statunitensi), che è un po’ il filo conduttore dell’intero discorso, vi è inevitabilmente connessa. E qui il pensiero corre alle ben note responsabilità dei vertici politici dei Paesi europei dell’epoca (Chamberlain, per esempio) riguardo a quella vicenda.
    Nulla da eccepire sul richiamo al principio 5 della Dichiarazione sulle relazioni amichevoli (nel cui contesto, segnaliamo un significativo, e finanche… condivisibile, «lapsus» di Sacerdoti, che parla di intervento militare «sovietico», riferendosi all’azione russa odierna). Noi stessi, del resto, pur non citando la Dichiarazione, abbiamo espressamente escluso che il caso della Crimea sia riconducibile alle ipotesi previste dal principio di autodeterminazione.
    Meno d’accordo siamo invece sulla rappresentazione che Sacerdoti sembra fornire dell’intervento in Jugoslavia per la questione del Kosovo. Se è vero, infatti, che quest’ultimo non dette luogo ad un’invasione, né fu preordinato all’annessione di quel territorio da parte degli Stati della NATO, ci sembra invece difficile concludere che il suo obbiettivo fosse quello di «sostenerne l’indipendenza». Si trattò piuttosto di un intervento armato a fini di umanità (giudicato senz’altro illecito, anche da chi ne ammetteva, in principio, la conformità al diritto internazionale generale), effettuato sulla scorta della situazione accertata in alcune risoluzioni del Consiglio di Sicurezza nelle quali, com’è noto, si parlava di «imminente catastrofe umanitaria» (punto 2 della Risoluzione 1199 del 23 settembre 1998 e punto 11 della Risoluzione 1203 del 24 ottobre 1998, in cui ci si rivolgeva peraltro sia al governo jugoslavo, che alla leadership albanese). D’altra parte, che il destino del Kosovo non dovesse essere, perlomeno sulla carta, quello dell’acquisizione dell’indipendenza è confermato dal tenore della Risoluzione 1244 del 10 giugno 1999, in cui si faceva espressamente salva l’integrità territoriale della Serbia (decimo «considerando» del preambolo; punto 5 dell’Annesso I, che riproduce lo statement del Presidente ad esito della riunione del G8 del 6 maggio 1999; punto 8 dell’Annesso II). Altro, naturalmente, è quello che si è poi verificato…
    Ci sia consentito, infine, di indugiare ancora un istante sul parallelo con la questione dei Sudeti. Sacerdoti si augura, mestamente, che la riluttanza a combattere per la Crimea non ci conduca, prima o poi, a dover combattere per i Paesi baltici, così come, a fine anni ’30, la resistenza a combattere per i Sudeti condusse a combattere per Danzica. Enrico Milano, nel suo commento di ieri, parla di «pozzi avvelenati», a proposito dell’opinione pubblica occidentale, ipotizzando che la «tiepidezza» di quest’ultima a proposito della questione dell’Ucraina (dove peraltro, non dimentichiamolo, il «putsch» del 22 febbraio non ha ancora condotto ad elezioni), sia ricollegabile ai gravissimi errori occidentali, commessi in Iraq, Kosovo e Libia. Sulle magagne delle élites politiche occidentali non è il caso di insistere, se non per dire che oggi, in regime di divieto di uso della forza, chi pretende il rispetto di tale divieto necessita, forse più di allora, di presentarsi con le «carte in regola», se vuole essere ritenuto credibile.
    Per quanto attiene poi alla «tiepidezza» dell’opinione pubblica, ci auguriamo di non dover concludere che, in aggiunta ai «pozzi» di cui sopra, un qualche rilievo sia da attribuirsi (più prosaicamente) alla poco… tiepida prospettiva di restare senza gas. Insomma, non vorremmo dover scoprire che siffatta prospettiva, non solo condizioni l’azione dei Governi (com’è chiaro), ma sia anche in grado di raffreddare i… bollenti spiriti della spesso celebrata società civile occidentale, suggerendo a quest’ultima di non correre alcun rischio per la Crimea (o per l’Ucraina). In questa malaugurata (ma non del tutto peregrina) ipotesi, anche Tallin e Riga ben poco avrebbero da sperare…

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