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Di intese segrete e alibi parlamentari: tra la decisione del TAR sull’accordo col Niger e il Global Compact sulle migrazioni

Andrea Spagnolo, Università di Torino (membro della redazione)

Il Governo italiano è obbligato a rendere pubblico l’accordo di cooperazione sottoscritto con il Niger nel settembre 2017 (v. qui e qui) che non è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale e nemmeno reso disponibile nell’Archivio dei Trattati Internazionali Online (ATRIO) del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale (MAECI). Così ha deciso il TAR del Lazio accogliendo il ricorso di alcuni avvocati dell’Associazione Studi Giuridici per l’Immigrazione (ASGI) avverso un diniego opposto dal MAECI.

La stessa ASGI e la Coalizione Italiana per i Diritti Civili (CILD) avevano presentato al MAECI una richiesta di accesso civico al testo dell’accordo col Niger – ai sensi del Freedom of Information Act – FOIA – sul presupposto che l’accordo in oggetto è stato presentato dal Governo come base giuridica per la Missione bilaterale di supporto nella Repubblica del Niger (operazione MISIN), autorizzata dal Parlamento nel gennaio del 2018, (v. Autorizzazione e proroga missioni internazionali 2018, Schede di lettura, p. 17). Il Ministero interpellato, con una nota del 28 febbraio 2018, aveva negato l’accesso all’accordo, adducendo che lo stesso sarebbe stato pubblicato una volta conclusosi l’iter parlamentare di ratifica dello stesso. Tale iter sembra però essere stato avviato solo dopo la pronuncia del TAR, resa nota il 16 novembre:  a quanto si apprende dal Comunicato stampa n. 29 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Governo avrebbe approvato, il 28 novembre 2018, sette disegni di legge di ratifica ed esecuzione di atti di diritto internazionale, tra i quali figura proprio l’Accordo di cooperazione in materia di difesa tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo della Repubblica del Niger, fatto a Roma il 26 settembre 2017.

La sentenza pronunciata dalla Terza Sezione del TAR è importante per varie ragioni. In primo luogo, sancisce un obbligo generale a carico del Governo di rendere pubblico il testo di accordi internazionali che non siano espressamente coperti da segreto di Stato, sia quando questi siano conclusi in forma semplificata, sia quando questi siano applicati in pendenza dell’iter di autorizzazione alla ratifica. L’affermazione di tale obbligo giunge in un periodo storico in cui il Governo italiano conclude diversi accordi di cooperazione con gli Stati di provenienza e di transito dei migranti, finalizzati alla gestione dei flussi migratori, seguendo procedure semplificate di conclusione, che non prevedono autorizzazione parlamentare, e, in taluni casi, omettendo di pubblicarne i relativi testi.

L’accordo col Niger – e la sua applicazione – rappresentano per un verso un caso del tutto peculiare e, per un altro, sono sintomatici di alcune tendenze problematiche che verranno esposte per sommi capi in questo post, anche con riferimento, nel finale, alla recente posizione del Governo italiano sul Global Compact sulle migrazioni.

Sembra utile, quindi, offrire qualche spunto di riflessione preliminare per inquadrare l’Operazione MISIN  che è ufficialmente partita nel settembre 2018, peraltro in netto ritardo rispetto a quanto preventivato. Dalla scheda tecnica della missione si evince che questa ha come obiettivo l’«incremento di capacità volte al contrasto del fenomeno dei traffici illegali e delle minacce alla sicurezza, nell’ambito di uno sforzo congiunto europeo e statunitense per la stabilizzazione dell’area e il rafforzamento delle capacità di controllo del territorio da parte delle autorità nigerine e dei Paesi del c.d. GS Sahel. La missione è intesa, altresì, a fornire supporto alle attività di sorveglianza delle frontiere e del territorio e a supportare la componente aerea della Repubblica del Niger» (ibidem). Stando però alle dichiarazioni del Ministro della Difesa dell’attuale Governo, l’Operazione Misin avrà, tra gli altri, il chiaro obiettivo di limitare l’afflusso di migranti sulle coste italiane (v. qui e qui).

Sebbene, giova ricordarlo, non sia ancora noto il contenuto dell’accordo, lo stesso sembra essere idoneo – costituendone la cornice giuridica principale di riferimento – a determinare il perimetro di azione dell’Operazione MISIN anche in relazione ad eventuali azioni limitative nei confronti dei flussi migratori e, in ultima istanza, nei confronti di individui. Se così fosse, la condotta dei soldati italiani in Niger dovrà essere rispettosa delle norme sui diritti umani, in particolare di quelle derivanti dalla CEDU e dalla sua giurisprudenza. È ragionevole, infatti, ritenere che gli obblighi derivanti dalla Convenzione, in particolare quelli relativi al rispetto dell’art. 3 si possano applicare alla condotta dei militari italiani in Niger (v. le sentenze della Corte europea dei diritti umani nei casi Al-Skeini e Hirsi).

Da questo punto di vista, l’Operazione MISIN sembra potersi accomunare alla Missione bilaterale di assistenza e supporto in Libia (MIASIT), istituita a seguito della firma del Memorandum d’intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica Italiana, che si presenta come un’intesa quadro finalizzata a sostenere le «istituzioni di sicurezza e militari al fine di arginare i flussi di migranti illegali e affrontare le conseguenze da essi derivanti, in sintonia con quanto previsto dal Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione sottoscritto tra i due paesi» (Memorandum d’intesa con la Libia, Art. 1, lett. A)) nel 2009. Il Memorandum contiene disposizioni che impongono alle parti un generico obbligo di cooperazione e alla parte italiana più specifici obblighi di sostegno, finanziamento e supporto tecnico agli sforzi del Governo libico per contrastare il traffico all’immigrazione clandestina (Ibidem, lett. B e C)). Il Governo italiano ha rispettato tali obblighi, tra le altre cose istituendo la MIASIT che, tra gli altri, ha il compito di assistere la Guardia Costiera Libica. Vi è il fondato sospetto (v. ad esempio la lettera del Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa) che il ruolo della MIASIT possa estendersi fino ad assistere il Governo libico nell’intercettazione di migranti e nel successivo internamento presso strutture detentive in Libia, senza adeguate garanzie sul rispetto dei diritti umani e, dunque, in aperta violazione degli obblighi internazionali dell’Italia, in particolare della CEDU (v. Mancini, 280-281).

Gli accordi con Niger e Libia sembrano orientati a un medesimo fine: fornire un quadro giuridico di riferimento alla presenza di personale militare italiano sul territorio dei due paesi, finalizzata allo svolgimento di attività di assistenza e supporto anche nella gestione dei flussi migratori. Il Governo ha concluso i due accordi seguendo procedure diverse: quello col Niger sembra – soprattutto alla luce del Comunicato stampa n. 29 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sopra citato – un trattato internazionale che dovrà essere concluso in forma solenne, cui è stata data provvisoria applicazione; il Memorandum con la Libia, invece, è stato concluso in forma semplificata ed è entrato in vigore con la semplice apposizione della firma dei due Capi di governo, senza alcun passaggio parlamentare.

I due atti sollevano dunque problemi diversi, ma presentano anche un denominatore comune.

Andando con ordine, l’accordo col Niger pone il seguente problema: a che titolo un trattato non solo non ancora ratificato, ma, addirittura bisognoso di autorizzazione alla ratifica può costituire base giuridica per l’invio di un contingente militare all’estero e per giustificarne le relative azioni? Verrebbe da rispondere che l’accordo potrebbe contenere una clausola relativa alla sua provvisoria applicazione (Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, art. 25). Se così fosse, una siffatta clausola avrebbe dovuto, forse, essere sottoposta a specifica approvazione parlamentare, considerato che il trattato in questione rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 80 della Costituzione (cfr. Krieger, p. 417), per ammissione dello stesso Governo. Non sembra, tuttavia, che al Parlamento sia stata sottoposta tale circostanza; non risulta, infatti, negli atti parlamentari relativi all’autorizzazione dell’Operazione MISIN, che l’accordo che ne costituisce base giuridica dovesse essere provvisoriamente applicato in attesa di ratifica. Il tema avrebbe sicuramente bisogno di uno spazio maggiore di approfondimento, considerato che in relazione al dispiegamento di truppe all’estero la prassi istituzionale sembra essere orientata a ridurre al minimo gli spazi di manovra del Parlamento (v. per tutti Cannizzaro, p. 153-154). Si può, però, sin d’ora osservare che il Parlamento difficilmente potrà esprimere un voto sfavorevole in relazione al disegno di legge di ratifica dell’Accordo col Niger, dal momento che in una siffatta circostanza i militari appartenenti all’operazione MISIN si troverebbero di punto in bianco a operare in assenza di una base giuridica, con conseguenze difficili da prevedere anche con riguardo alla loro sicurezza. In altri termini, il Parlamento verosimilmente sarà costretto ad autorizzare alla ratifica un atto che già produce effetti giuridici: uno scenario che svuota di senso il dibattito parlamentare.

Del Memorandum con la Libia si è già detto in varie sedi. È lecito dubitare che il Governo potesse adottare l’accordo seguendo una forma semplificata, trattandosi, secondo alcuni autori, di un trattato avente natura politica, dunque rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 80 della Costituzione e comunque un trattato che tratta di una materia – la condizione giuridica dello straniero – coperta da riserva di legge ai sensi dell’art. 10 della Costituzione (v. inter alia Algostino, p. 162). Secondo altri autori (v. di recente Palombino, “Sui pretesi limiti costituzionali al potere del Governo di stipulare accordi in forma semplificata”, in Rivista di diritto internazionale 2018, p. 870-878 e Raffiota) si sarebbe ormai formata una consuetudine modificativa dell’art. 80 della Costituzione nel senso di ampliare le possibilità per l’esecutivo di ricorrere alla procedura in forma semplificata anche con riferimento a trattati che rientrano nell’ambito di applicazione di tale disposizione. La Corte costituzionale avrebbe potuto chiarire la questione, pronunciandosi sul ricorso per conflitto di attribuzione sollevato da alcuni parlamentari in relazione proprio alla conclusione del Memorandum con la Libia (v. qui). La Consulta, però, ha dichiarato inammissibile il ricorso, con l’ordinanza n. 163 del 2018, per difetto di legittimazione ad agire dei ricorrenti, non senza ricevere critiche (v. Lauro e, ancora, Bin).

Nell’attesa che la Corte costituzionale faccia definitivamente chiarezza sul delicato equilibrio tra poteri dello Stato in materia di politica estera, esiste un tema di carattere generale, un denominatore comune alle vicende relative all’accordo col Niger e al Memorandum con la Libia: l’approccio disinvolto alle prerogative parlamentari nella conclusione di accordi internazionali finalizzati alla gestione dei flussi migratori, che costituiscono base giuridica o cornice giuridica di riferimento per condotte potenzialmente lesive dei diritti umani (v. in generale sul tema della responsabilità italiana nella conclusione e nell’esecuzione di siffatti accordi De Vittor). Il Parlamento, infatti, viene unicamente sollecitato per ratificare ex post trattati cui viene data provvisoria applicazione, oppure nemmeno viene sollecitato.

Questo non è l’unico tratto inquietante della vicenda in esame. L’accordo col Niger, infatti, è stato tenuto segreto dal Governo italiano, pur costituendo base giuridica di un’operazione militare e pur essendo stato diffuso – o almeno così è consentito dedurre – tra i parlamentari prima dell’autorizzazione concessa all’Operazione MISIN.

Questa circostanza accomuna l’accordo col Niger alle intese tecniche bilaterali concluse recentemente dal Governo italiano per la gestione dei flussi migratori, spesso tenute segrete. È difficile pensare di trovare un’etichetta comune alla costellazione di intese/accordi/memoranda sottoscritti dal Governo italiano con tali Stati: si va dagli accordi sottoscritti dai Capi di Governo, a intese tecniche concluse tra Capi di Dipartimento della Polizia.

Pur nella difficoltà di ricondurre a categoria unitaria una moltitudine di atti diversi quanto a soggetti e forme, di certo si può anticipare che tutti questi accordi siano stati adottati in forma semplificata, entrando quindi in vigore senza alcun tipo di autorizzazione – né vaglio – parlamentare e che alcuni di essi siano addirittura stati conclusi senza alcuna forma di pubblicità. Quindi, oltre a essere sottratti al dibattito parlamentare, le intese segrete sono invisibili alla società civile, che dunque non può operare alcun tipo di censura, o avviare alcun tipo di azione per tutelare gli individui i cui diritti sono violati nell’attuazione di siffatti accordi.

Da questo punto di vista è emblematico il caso del Memorandum d’intesa tra il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno italiano e la Polizia nazionale del Ministero dell’interno sudanese per la lotta alla criminalità, gestione delle frontiere e dei flussi migratori ed in materia di rimpatrio, firmato il 3 agosto 2016, mai reso pubblico dal Governo, il cui testo è disponibile sul sito dell’ASGI. Eppure il Memorandum in questione contiene misure volte a instaurare un quadro di cooperazione tra i due Governi per velocizzare le procedure di rimpatrio. Tra le misure previste, quelle che destano più preoccupazione sono relative all’identificazione dei cittadini sudanesi irregolari, demandata alle autorità sudanesi (Memorandum col Sudan, art. 9, comma 1), che si impegnano a procedere «senza indugio alle interviste delle persone da rimpatriare, al fine di stabilire la loro nazionalità e, sulla base dei risultati del colloquio, senza svolgere ulteriori indagini sulla loro identità, emettono, il prima possibile, documenti di viaggio sudanesi d’emergenza (lasciapassare), consentendo in tal modo alle competenti autorità italiane di organizzare ed eseguire operazioni di rimpatrio mediante voli di linea o charter» (ibidem, comma 2). Ancora, l’art. 14 del Memorandum prevede la possibilità di effettuare rimpatri ancora più rapidamente, qualora le Parti convengano sull’esistenza di una situazione di urgenza; in tali casi, l’identificazione dei migranti irregolari viene addirittura svolta sul territorio sudanese, a rimpatrio effettuato.  Al Memorandum è già stata data attuazione: il 24 agosto 2016 un gruppo di cittadini sudanesi sono stati forzatamente rimpatriati dal Governo italiano dopo essere stati fermati a Ventimiglia, seguendo proprio le procedure semplificate previste nell’accordo. Cinque, degli oltre quaranta cittadini sudanesi rimpatriati, hanno presentato ricorso alla CEDU (W.A. e altri c. Italia), che, a breve, si pronuncerà sulle asserite violazioni del principio di non-refoulement, del divieto di espulsioni collettive e del diritto a un ricorso effettivo commesse dal Governo italiano, in attuazione del Memorandum (per un’analisi completa delle criticità dell’accordo v. il rapporto redatto dalla Human Rights and Migration Law Clinic dell’Università di Torino).

La sentenza del TAR sull’accordo col Niger avrà quindi un impatto non solo con riguardo all’atto oggetto del ricorso, ma anche su tutta la pletora di intese tecniche concluse dal Governo italiano per la gestione dei flussi migratori e tuttora poco note, sancendo un obbligo generale di pubblicazione di «tutti i “documenti, informazioni o dati” che l’amministrazione abbia l’obbligo di pubblicare e, quindi, anche a tutti gli atti indicati dall’art. 4 della legge n. 839 del 1984, disposizione, quest’ultima, che affida ad una struttura burocratica precisamente individuata, il “Servizio del contenzioso diplomatico, trattati e affari legislativi del Ministero degli affari esteri”, la trasmissione, per la pubblicazione trimestrale in apposito supplemento della Gazzetta Ufficiale, di “tutti gli atti internazionali ai quali la Repubblica si obbliga nelle relazioni estere, trattati, convenzioni, scambi di note, accordi ed altri atti comunque denominati”, salva, beninteso, la specifica apposizione di un segreto di Stato, ai sensi degli artt. 39 ss. della legge n. 124 del 2007» (v. Sentenza del TAR, p. 6). Considerato il numero di simili intese concluse dal Governo italiano recentemente (Chiara Favilli, riportando un’intervista del Capo della Polizia Franco Gabrielli, in un articolo del 2016, citava l’esistenza di ben 267 accordi di siffatta natura) si può ben comprendere la portata della pronuncia.

Al di là dello specifico punto affrontato dal TAR del Lazio (la segretezza dell’accordo col Niger), la pronuncia in esame accende i riflettori sul ricorso, da parte del Governo italiano, a strumenti informali per la gestione dei flussi migratori, seguendo l’esempio dell’accordo (o statement?) concluso dall’Unione europea con la Turchia nel 2016 (per un’analisi v. il post di Emanuela Roman pubblicato qui su SIDIBlog e il commento di Chiara Favilli pubblicato su Diritti umani e diritto internazionale). Proprio l’accordo con la Turchia pare essere preso a modello dalla Commissione europea per indirizzare gli Stati verso la conclusione di forme di partenariato agili, che mirino a raggiungere gli obiettivi prefissati in tempi brevi (Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio e alla Banca europea per gli investimenti sulla creazione di un nuovo quadro di partenariato con i paesi terzi nell’ambito dell’agenda europea sulla migrazione, p. 2 e 8), con evidente sacrificio della forma e dei diritti (Vitiello, p. 23-24). Come era stato previsto (Cannizzaro, p. 1-6), l’accordo UE-Turchia ha dunque aperto le porte a un ricorso sempre più costante a strumenti informali di cooperazione per la gestione dei flussi migratori che, tuttavia, appaiono discutibili sotto il profilo del rispetto dei diritti umani (v. ancora De Vittor).

Da questo punto di vista, la sentenza del TAR, intanto, ha avuto un primo effetto concreto: velocizzare l’iter di ratifica dell’accordo col Niger, i cui contenuti saranno noti quando il Parlamento si sarà pronunciato sul disegno di legge di autorizzazione alla ratifica.

Lo stesso Parlamento, nei prossimi giorni potrebbe essere chiamato a decidere sull’adesione dell’Italia al Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM). Il ruolo del Parlamento in relazione al GCM è stato evocato dal Presidente del Consiglio nei giorni scorsi, per giustificare la rinuncia del Governo italiano a partecipare alla conferenza intergovernativa di Marrakech che si terrà nei giorni 10 e 11 dicembre 2018 in cui gli Stati partecipanti discuteranno sulla formale adozione del GCM. Va detto infatti, che il GCM, allo stato attuale, è un documento politico di natura programmatica, non vincolante, la cui formale traduzione in un accordo giuridico vincolante è stata rinviata proprio alla conferenza di Marrakech.

Non vi è spazio per discutere della scelta del Governo nel merito, ciò che potrà essere fatto qui su SIDIBlog in futuro. Si può solo notare che, pur con molti limiti, il GCM rappresenta un documento importante che pone le basi per una gestione multilaterale concertata delle migrazioni, ciò di cui l’Italia avrebbe drammaticamente bisogno (per un commento v. qui e qui). Vi è però spazio per una breve chiosa sull’argomento utilizzato dal Presidente del Consiglio per giustificare la rinuncia a partecipare alla Conferenza di Marrakech: la necessità di una previa pronuncia autorizzativa del Parlamento.

A una prima e superficiale analisi, la richiesta di un’autorizzazione parlamentare può sembrare un fatto positivo, soprattutto alla luce di quanto finora detto circa la mortificazione delle Camere nella specifica materia della gestione dei flussi migratori. Riflettendo, però, viene da chiedersi a che titolo il Parlamento debba preventivamente esprimersi sulla partecipazione del Governo a una conferenza intergovernativa in cui si discute di un documento allo stato ancora politico.

Nel nostro sistema costituzionale, infatti, la funzione legislativa è chiamata a esprimersi solo con riguardo all’autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 80 della Costituzione, ma non sembra necessario che il Parlamento autorizzi l’esecutivo a partecipare a una conferenza intergovernativa che ancora deve fissare i contenuti di un accordo e che ancora deve approvarlo.

In estrema sintesi, quello che sembrava un positivo slancio di coinvolgimento e valorizzazione del dibattito parlamentare sullo scottante tema delle migrazioni, sembra in realtà l’ennesima prova dell’approccio disinvolto dell’esecutivo alle prerogative parlamentari, questa volta utilizzate per giustificare, senza alcuna base giuridica, scelte politiche del Governo. Un alibi, insomma.

 

 

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