Federico Ferri, Università di Bologna

Il 31 ottobre 2019 l’Avvocato generale Eleanor Sharpston ha reso le proprie conclusioni nelle cause attivate dalla Commissione europea ai fini dell’accertamento delle presunte violazioni commesse da Polonia, Ungheria e Repubblica Ceca rispetto a obblighi di ricollocazione di richiedenti asilo derivanti dalla decisione (UE) 2015/1601 (C-715/17, C-718/17, C-719/17). Come prevedibile, l’Avvocato generale ha ravvisato la sussistenza dei profili di responsabilità individuati dalla Commissione. Tuttavia, vuoi per l’originalità dell’oggetto, vuoi per il delicato contesto di riferimento, le conclusioni dell’Avvocato Sharpston meritano di essere analizzate già prima della sentenza che la Corte di giustizia pronuncerà a breve. Prima di addentrarsi nei contenuti dell’opinione è però opportuno ripercorrere, benché per sommi capi, gli eventi più significativi che hanno indotto la Commissione ad attivare la procedura prevista dall’art. 258 TFUE.

L’oggetto della vertenza è probabilmente noto ai più. Al centro vi sono specifici obblighi di solidarietà imposti alla maggior parte degli Stati membri per alleviare la pressione esercitata tra il 2014 e il 2015 dall’eccessivo afflusso di richiedenti protezione internazionale in due Stati UE di frontiera particolarmente esposti: Italia e Grecia. In specie, va da subito rilevato che in quell’arco di tempo il sistema nazionale greco di asilo era affetto da gravi carenze sistemiche, dato che non erano state ancora colmate le lacune evidenziate nella celebre sentenza N.S., che aveva temporaneamente aperto una breccia nel criterio primario di competenza alla base del previgente “regime di Dublino” (si veda anche il commento di Morgese).

Nel tentativo di (ri)bilanciare gli oneri gravanti su Stati membri collocati in diverse aree geografiche, nel settembre 2015 erano state adottate quelle che a tutt’oggi sono conosciute come le due “decisioni sulle ricollocazioni”: la decisione (UE) 2015/1523 del 14 settembre e la decisione (UE) 2015/1601 del 22 settembre. Entrambe le decisioni sono ad oggi le uniche manifestazioni della logica emergenziale sottesa all’art. 78, par. 3, TFUE. Tale disposizione autorizza il Consiglio ad adottare – su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo – misure temporanee a beneficio di uno o più Stati membri che si trovino ad affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di Paesi terzi. Le due decisioni (commentate, tra gli altri, da Peers) hanno anche altri aspetti in comune, che per ragioni di spazio bisogna necessariamente riassumere.

1. I beneficiari finali sono richiedenti protezione internazionale che abbiano presentato la propria domanda in Italia o in Grecia nell’arco temporale stabilito, in conformità ai criteri del regolamento (UE) 604/2013 (“Dublino III”). Occorre pure che le loro impronte digitali siano state rilevate e trasmesse al sistema centrale di Eurodac. Sono soggetti a ricollocazione solo i richiedenti aventi una nazionalità per la quale la percentuale di decisioni di riconoscimento della protezione internazionale è pari o superiore al 75%.
2. Il numero massimo di richiedenti da ricollocare è prestabilito: 40.000 per la prima decisione, 120.000 per la seconda.
3. La procedura di ricollocazione dovrebbe essere completata il più rapidamente possibile e comunque entro due mesi dal momento indicato nelle decisioni.
4. Di regola, gli Stati membri conservano il diritto di rifiutare la ricollocazione del richiedente solo qualora sussistano fondati motivi per ritenere che la persona in questione costituisca un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico.
5. È previsto un sostegno economico a favore degli Stati membri interessati per ciascun richiedente ricollocato.
6. Il periodo di vigenza delle decisioni è di due anni.

Vi sono anche alcune differenze non trascurabili. Tra queste, si segnala che solo la seconda decisione fissa quote prestabilite di ricollocazioni negli Stati membri chiamati a sollevare Italia e Grecia dai propri oneri.

In ragione di ciò, è la decisione (UE) 2015/1601 ad avere prodotto le reazioni più aspre (es. Groenendijk). Repubblica Ceca, Slovacchia, Ungheria e Romania hanno votato contro l’adozione della decisione. L’Ungheria ha addirittura rifiutato di essere ammessa a beneficiare del meccanismo di ricollocazione istituito, che in origine era stato previsto anche per alleviare la posizione di questo Stato. Come se non bastasse, in Ungheria nell’ottobre 2016 si è tenuto un referendum per contrastare il programma europeo di ricollocamento dei migranti (Fabbrini) e in alcuni di questi Stati “ostili” sono state adottate leggi che disponevano di non dare seguito agli obblighi stabiliti dalla decisione (UE) 2015/1601. Il culmine della tensione si è registrato allorché Ungheria e Slovacchia hanno deciso di ricorrere alla CGUE per chiedere l’annullamento ex art. 263 TFUE della seconda decisione sulla ricollocazione, sollevando una serie di motivi di carattere sostanziale e procedurale (cfr., ad esempio, Di Filippo e Vikarska). Malgrado tutto questo, Avvocato generale e Corte di giustizia hanno sostenuto la legittimità dell’atto (per un’analisi esaustiva della sentenza si rinvia ai contributi di Circolo e Peers). In sintesi, per smontare il castello argomentativo degli Stati ricorrenti, nella sentenza della Corte ha stabilito quanto segue:

1. la decisione (UE) 2015/1621 non è un atto legislativo, perché l’art. 78, par. 3, TFUE non contempla apertamente la procedura legislativa ordinaria;
2. ciò detto, tenuto conto della sua ragion d’essere ed essendo debitamente circoscritta nel tempo e nello spazio, la decisione può comunque derogare provvisoriamente a un atto legislativo come il regolamento “Dublino III”;
3. la misura non pare manifestamente inadatta a perseguire l’obiettivo prefigurato, cioè aiutare Italia e Grecia nella gestione della crisi dei richiedenti protezione internazionale;
4. quando è stata adottata la decisione, il Consiglio aveva ragione di ritenere che fosse in atto un afflusso considerevole e non ragionevolmente prevedibile di cittadini di Stati terzi; inoltre, il Consiglio non poteva presumere che l’attuazione della decisione si sarebbe rivelata altamente deficitaria.

Ad ogni modo, già prima del termine dell’“atto iniziale” dell’intera vicenda, la Commissione europea aveva deciso di avviare una procedura di infrazione contro Polonia, Ungheria e Repubblica Ceca. Dall’insieme delle contestazioni della Commissione emergeva che gli Stati non avevano seguito le procedure di ricollocazione dell’art. 5 della decisione (UE) 2015/1601 già ab origine, non avendo indicato a intervalli regolari il numero di richiedenti che avrebbero potuto ricollocare rapidamente nel loro territorio e qualsiasi altra informazione pertinente. Tralasciando le questioni sull’ammissibilità del ricorso, che si giudicano meno importanti rispetto a quelle sul merito, tutto ruota attorno alla possibilità o meno per gli Stati membri destinatari di obblighi di ricollocazione di rifiutarsi di applicare la decisione (UE) 2015/1601 per ragioni di ordine pubblico e sicurezza interna. Allo scopo, Polonia e Ungheria avevano incentrato la loro difesa sull’art. 72 TFUE, secondo cui la disciplina del Titolo V, relativa allo Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia, non osta all’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento di due prerogative specifiche: ordine pubblico e sicurezza interna. Non solo: avevano invocato ad abundantiam anche l’art. 4, par. 2, TUE, che impone all’Unione di rispettare l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai Trattati e la loro identità nazionale, oltre alle funzioni di salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale; l’articolo si chiude con la precisazione che «(i)n particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro».  La risposta dell’Avvocato generale passa giocoforza da un’analisi delle due norme di diritto primario appena indicate e dall’applicazione che dovrebbe esserne fatta in una situazione come quella venuta in rilievo nel caso di specie.

Quanto all’art. 72 TFUE, ad avviso degli Stati coinvolti nella procedura di infrazione, il suo contenuto ben potrebbe giustificare la privazione dell’effetto utile della decisione, tramite la disapplicazione di quest’ultima. Il ragionamento dell’Avvocato Sharpston in merito all’applicazione dell’art. 72 TFUE al caso di specie si articola, nel suo complesso, in tre passaggi chiave, non necessariamente esposti nell’ordine che qui si segue per commentarli.

Innanzitutto, nell’opinione l’art. 72 TFUE viene presentata come una norma prevista per dosare l’ingerenza del diritto derivato UE, sì da permettere agli Stati membri di svolgere funzioni essenziali. L’interpretazione offerta dall’Avvocato generale è senz’altro condivisibile e, pur senza il soccorso di un solido filone giurisprudenziale avente ad oggetto l’art. 72 TFUE, sembra accogliere un’opinione sufficientemente diffusa (tra i vari autori, Kellerbauer, “Articles 71-73”, in The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary (a cura di Kellerbauer, Klamert e Tomkin), Oxford, Oxford University Press, 2019, p. 791; Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, Paris, Dalloz, 2013, p. 226). Forse avrebbe potuto essere utile rifarsi al nucleo della sentenza Johnston, sul concetto di pubblica sicurezza. Nell’occasione, la Corte chiarì che i Trattati ammettono deroghe da applicare in situazioni che possano compromettere la pubblica sicurezza soltanto in alcuni casi, «che riguardano ipotesi eccezionali, chiaramente delimitate»; di conseguenza, gli articoli che prevedono simili deroghe non potranno essere interpretati estensivamente, né sarebbero in grado di avallare la tesi dell’esistenza di una riserva generale per qualsiasi provvedimento adottato per motivi di pubblica sicurezza. Infatti, «(q)ualora si considerasse ogni disposizione di diritto comunitario soggetta ad una riserva generale, prescindendo dai presupposti specifici stabiliti dal trattato, si rischierebbe di compromettere la forza cogente e l’applicazione uniforme del diritto comunitario» (punto 26). In pratica, sulla scorta di queste premesse si può sostenere che da un lato l’art. 72 TFUE certamente conferisce agli Stati membri un certo margine di apprezzamento, tale da consentire loro, in linea di massima, la possibilità di derogare anche alle disposizioni del TFUE in materia di asilo e anche agli atti di diritto derivato adottati in forza di una base giuridica riconducibile a questa politica. Per altro verso, tuttavia, l’essenza della norma non autorizza una facoltà illimitata: l’art. 72 TFUE risente evidentemente di limiti applicativi fisiologici, che altro non sono se non effetti del principio di attribuzione delle competenze. Intravedere nell’art. 72 TFUE i presupposti per la creazione di una “zona franca” nella quale collocare ordine pubblico e sicurezza interna a vantaggio di inappellabili interessi nazionali costituirebbe l’esito di una lettura quantomeno forzata. A ulteriore riprova di quanto si afferma, va anche detto che l’Unione europea ha sviluppato una prassi applicativa ormai consolidata volta al raggiungimento di entrambi gli obiettivi di cui sopra (Adinolfi, “Art. 72”, in Commentario breve ai Trattati dell’Unione europea (a cura di Pocar e Baruffi), Padova, CEDAM, 2014, p. 468). Alla luce di quanto precede, il pregio delle conclusioni dell’Avvocato Sharpston è di avere fugato ogni dubbio sulla natura dell’art. 72 TFUE: non tanto norma di conflitto posta a favore degli Stati membri, quanto, piuttosto, «rule of co-existence» che mira a combinare la tutela di interessi principalmente statali con il rispetto degli obblighi che gli Stati hanno assunto in ragione della loro appartenenza all’Unione.

In secondo luogo, l’opinione considera i contenuti dell’art. 72 TFUE, vale a dire i concetti di ordine pubblico e sicurezza nazionale. Qui l’Avvocato generale si muove su un terreno più battuto, poiché può contare su una ricca giurisprudenza che postula l’”europeizzazione” di espressioni che solo in apparenza sarebbero inesorabilmente vincolate a canoni di diritto interno. In altre parole, la CGUE ha elaborato nozioni stringenti e autonome di ordine pubblico e sicurezza interna quando ambedue venivano invocati come freni alla sfera di applicazione delle principali norme di diritto primario sulle libertà di movimento nel mercato interno (si veda, ad esempio, la recente sentenza K. e H.F., punto 40). In aggiunta, la valutazione da condurre per comprendere se ordine pubblico e sicurezza siano in pericolo deve incentrarsi sul comportamento individuale dell’interessato, come prescritto dalla lontana sentenza Bouchereau, puntualmente menzionata dall’Avvocato generale. Ora, questi stessi criteri sono stati replicati dalla Corte quando si è trattato di analizzare la conformità di misure nazionali restrittive fondate sulla tutela di ordine pubblico e sicurezza rispetto a norme di diritto derivato UE adottate nel quadro dello Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia. Ad esempio, la Corte ha avuto modo di precisare che l’ordine pubblico «presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società» (N., punto 65). Analogamente, quando sono state dibattute le limitazioni ai diritti dei richiedenti protezione internazionale la CGUE ha replicato i capisaldi della nota sentenza Bouchereau. Dal canto suo, l’Avvocato generale ha traslato la ricostruzione sovranazionale dei concetti di ordine pubblico e sicurezza anche ai contenuti dell’art. 72 TFUE, che dovrebbero pur sempre essere interpretati senza perdere di vista i limiti derivanti dal principio di proporzionalità. Ciò lo ha indotto a concludere per l’infondatezza delle eccezioni che Polonia, Ungheria e Repubblica Ceca avevano sollevato in giudizio.

Nel terzo passaggio, l’Avvocato generale segue la scia dei paragrafi più pertinenti della sentenza che ha chiuso il precedente giudizio di annullamento contro la decisione (UE) 2015/1601: invita a leggere l’art. 72 TFUE sia nel contesto emergenziale in cui si situa la decisione (UE) 2015/1601, sia in una prospettiva più ampia, che consideri cioè l’acquis in materia di asilo, con precipuo riferimento dalle direttive Qualifiche, Procedure e Accoglienza. In tutti questi atti sarebbe possibile individuare accorgimenti appositamente volti a garantire il soddisfacimento di esigenze quali l’ordine pubblico e la sicurezza interna. Ma a scanso di equivoci la stessa decisione (UE) 2015/1601 provvede autonomamente a consentire agli Stati membri di rifiutare la ricollocazione (solo) in presenza di fondati motivi per ritenere che la/il richiedente costituisca un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico, ovvero in presenza dei seri motivi previsti dalla direttiva Qualifiche per concludere che l’interessato dovrebbe essere escluso dallo status di rifugiato o di beneficiario di protezione sussidiaria. Lo fa all’art. 5, par. 7, che viene preso a modello dall’Avvocato generale per destituire di fondamento l’eccezione per la quale gli Stati interessati, inclusa la Repubblica Ceca, avrebbero potuto evitare di conformarsi al sistema creato dalla seconda decisione sulla ricollocazione, visto che lo reputavano disfunzionale.

A margine, è appena il caso di ricordare che l’Avvocato generale ha escluso che l’art. 72 TFUE possa essere interpretato anche alla luce dell’art. 346 TFUE. Se rapportato al primo, il secondo contiene disposizioni specifiche e preclude l’applicazione dei Trattati in ipotesi debitamente circostanziate: l’art. 346 TFUE, infatti, copre soltanto la trasmissione di informazioni la cui divulgazione sia considerata contraria agli interessi nazionali e la produzione e il commercio di armi. Per inciso, se il pensiero dell’Avvocato generale trovasse conferma nella sentenza, analoga sorte dovrebbe toccare, in futuro, all’art. 276 TFUE, che preclude il sindacato della CGUE sulla validità o la proporzionalità delle sole operazioni delle autorità nazionali nell’esercizio delle responsabilità menzionate all’art. 72 TFUE.

Ulteriori spunti di interesse emergono riguardo all’entrata in scena della clausola identitaria enunciata all’art. 4, par. 2, TUE. L’identità nazionale o, secondo alcune accezioni, costituzionale (considerazioni approfondite sono state sviluppate, tra gli altri, da Besselink, Cerruti, Faraguna, Starita) è stata richiamata da Polonia e Ungheria per corroborare la teoria sulla presunta riserva di competenza assegnata agli Stati membri dall’art. 72 TFUE. Interessa più che altro la disposizione conclusiva dell’art. 4, par. 2, TUE, che lascerebbe agli Stati membri la competenza esclusiva circa la sicurezza nazionale. L’Avvocato generale ribatte all’argomento di Polonia e Ungheria con osservazioni molto sintetiche. Si limita a mutuare le conclusioni della sentenza Commissione c. Lussemburgo, sull’impiego della lingua nazionale nell’esercizio delle attività notarili come declinazione dell’identità nazionale. In quella circostanza la Corte aveva affermato che l’interesse perseguito dal Lussemburgo – e protetto attraverso l’art. 4, par. 2, TUE – poteva essere salvaguardato con mezzi diversi dall’esclusione dall’accesso alla professione notarile dei cittadini degli altri Stati membri (punto 124). Insomma, per l’Avvocato generale Ungheria e Polonia avrebbero potuto garantire il rispetto di ordine pubblico e sicurezza nazionale al netto della clausola identitaria e senza venire meno agli obblighi sulle ricollocazioni imposti dal diritto UE. Così facendo, però, l’Avvocato generale ha omesso di indagare il punto nodale dell’argomento di Ungheria e Polonia, che è il peso specifico dell’ultima disposizione dell’art. 4, par. 2, TUE nella scelta di non conformarsi alla decisione (UE) 2015/1601.

Se è vero che la giurisprudenza su questo specifico aspetto dell’identità nazionale è alquanto scarna, ad oggi possono dirsi assodati il carattere autonomo dell’art. 4, par. 2, TUE e il fatto che dall’identità nazionale non discendono facoltà incondizionate per gli Stati membri. Fondamentalmente, non sarebbe possibile scorgere nel testo dell’art. 4, par. 2, TUE la “costituzionalizzazione” a livello europeo della teoria dei controlimiti, soprattutto se si tiene a mente la conclamata freddezza della CGUE di fronte alle pretese di alcuni Stati membri in tal senso. Quando gli Stati membri hanno cercato di tutelare certe prerogative in forza della clausola identitaria, anche nella sua veste di identità costituzionale, la Corte solitamente si è comportata come se al suo cospetto vi fossero esigenze imperative e, per l’effetto, ha applicato il test di proporzionalità; in particolare, qualora si affidi all’art. 4, par. 2, TUE, lo Stato non può sottrarsi all’obbligo di garantire il massimo rispetto dell’art. 2 TUE (Rossi, “Il principio di uguaglianza fra gli Stati membri nell’Unione europea”, in, Il futuro delle Organizzazioni internazionali – L’avenir des organisations internationales, (a cura di Vellano), Collana SIDI, vol. IX, Napoli, Editoriale Scientifica, 2015, pp. 393-394). Muovendo da questi presupposti, e preso atto della crescente “crisi di rigetto” di molti Stati membri di fronte a obblighi assunti nel contesto delle politiche migratorie UE, l’Avvocato generale avrebbe potuto argomentare in maniera più puntuale sulla specifica questione. Inoltre – e anche se ci si pone da un’angolatura esterna rispetto ai confini della clausola identitaria – il presente giudizio potrebbe essere l’occasione giusta per sancire la definitiva attenuazione della portata del richiamo alla sicurezza nazionale nell’art. 4, par. 2, TUE, da leggere comunque assieme ai predetti artt. 276 e 346 TFUE. Non a caso, l’enfasi posta sulla sicurezza nazionale alla fine dell’art. 4, par. 2, TUE, è stata fortemente voluta dal Regno Unito durante i lavori preparatori del Trattato di Lisbona e andrebbe intesa più che altro come una «“operazione cosmetica” che non cambia in alcun modo le responsabilità degli stati membri quando agiscono nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione» (Di Federico, L’identità nazionale degli Stati membri nel diritto dell’Unione europea: natura e portata dell’art. 4, par. 2, TUE, Napoli, Editoriale Scientifica, 2017, p. 119).

Infine, meritano qualche riflessione le “postille” dell’opinione sui principi di leale cooperazione e solidarietà, che al termine delle conclusioni vengono utilizzati, assieme alla rule of law, come rafforzativi per rigettare le pretese dei tre Stati sottoposti a procedura di infrazione.

Con riferimento al principio di leale cooperazione, contenuto nell’art. 4, par. 3, TUE, l’Avvocato generale ripropone il pensiero della Corte nella sentenza Achmea (su tutti, v. Munari), nel quale era stato suggellato lo stretto rapporto tra questo principio e i valori enunciati all’art. 2 TUE, che si realizza attraverso il canale della mutua fiducia tra Stati membri (sullo stato della mutua fiducia nell’ordinamento UE, cfr. Pistoia). È segnatamente sulla scorta di tale paradigma che ciascuno Stato membro deve potersi aspettare che gli altri Stati rispettino il diritto UE agendo in uno spirito di due diligence. Tra l’altro, come osservato in dottrina, anche la clausola identitaria dovrebbe intersecarsi con il principio di leale cooperazione, talvolta completandolo fino a irrobustirne la portata (Casolari, “EU Loyalty After Lisbon: An Expectation Gap to be Filled?”, in The EU after Lisbon: Amending or Coping with the Existing Treaties? (a cura di Rossi e Casolari), Cham, Springer, 2014, pp. 113-114). Si sottolinea che nel dispositivo proposto dall’Avvocato generale nella procedura di infrazione contro Polonia, Ungheria e Repubblica Ceca il principio di leale cooperazione viene espressamente individuato quale parametro di legittimità della condotta degli Stati, senza che peraltro la Commissione avesse presentato una simile richiesta; se la CGUE si conformasse alle conclusioni, la giustiziabilità dell’art. 4, par. 3, nei rapporti tra Stati troverebbe ulteriore conferma nella giurisprudenza.

I passaggi in cui l’Avvocato generale si pronuncia sul senso della solidarietà nell’economia della causa sono invece più elaborati. Questo forse anche perché la Polonia, nel perorare la sua tesi sull’applicabilità dell’art. 72 TFUE a vantaggio pressoché incondizionato degli Stati membri aveva dedotto che da ciò sarebbe stato possibile aggirare “appelli alla solidarietà”: di contro, la Polonia non accenna minimamente all’esistenza di “obblighi” di solidarietà. Invero, il tema degli obblighi di solidarietà si ripropone nuovamente, anche se in via indiretta, e comunque non negli stessi termini del giudizio di annullamento attivato da Ungheria e Slovacchia. Al di là dei molteplici richiami alla solidarietà nel corpo della decisione (UE) 2015/1601, si percepisce da tempo una tensione latente in seno alla giurisprudenza UE quando in campo vi è la solidarietà applicata alla politica di asilo. In dottrina sono state elaborate riflessioni interessanti ed esaustive su questo principio (ad esempio, Marin e Rizza) e non sembrano esserci particolari dubbi sulla natura di principio di solidarietà e sulla carica precettiva dell’art. 80 TFUE, che qualifica solidarietà ed equa ripartizione delle responsabilità tra Stati membri come principio di governo delle politiche migratorie UE. Eppure, la CGUE è solita assumere un atteggiamento abbastanza misurato al riguardo. Nei casi Jafari e A.S., ad esempio, la CGUE non si è sentita di guardare al regolamento “Dublino III” sotto la lente di una solidarietà di diritto primario, nonostante le coraggiose conclusioni dello stesso Avvocato Sharpston. Nel procedimento di annullamento contro la decisione (UE) 2015/1601, l’Avvocato generale Bot ha ancorato la solidarietà all’alveo ai valori di base ed esistenziali dell’Unione, dichiarando che, anche se di essa non vi è traccia nella prima frase dell’art. 2 TUE («sorprendentemente», dice l’Avvocato Bot), nel preambolo della Carta dei diritti fondamentali si afferma che la solidarietà appartiene ai valori indivisibili e universali sui quali l’Unione è fondata. Invece, la CGUE nella sentenza del 2017 non si è spinta fino a questo punto; con l’elusione di un ragionamento conclusivo sulla relazione tra solidarietà e valori fondanti dell’Unione ha attirato su di sé critiche per l’occasione persa(Labayle). Ecco che allora nel giudizio di inadempimento l’Avvocato Sharpston tenta di rimettere mano alla questione lasciata in sospeso. Lo fa a tratti in maniera singolare, citando sentenze lontane che riguardano schemi di distribuzione di quote tra Stati membri in ambiti ben diversi dall’asilo (ad esempio, nei settori dell’acciaio e dello zucchero) e che mettono l’accento sul dovere di solidarietà reciproca. L’Avvocato Sharpston non raggiunge la stessa soglia dell’Avvocato Bot, giacché si premura di chiamare in causa la seconda frase dell’art. 2 TUE, senza però “sconfinare” nella prima. Tuttavia, nelle conclusioni dell’Avvocato Sharpston (disponibili solo in inglese al momento in cui si scrive) si legge che la solidarietà «is the lifeblood of the European project». Può essere che con questa metafora si sottintenda il riferimento al “valore” della solidarietà che già citava Schuman nella omonima dichiarazione; e, in effetti, in un certo senso l’Avvocato generale pare rinviare proprio all’art. 2, prima frase, TUE o al preambolo della Carta. Ma in fin dei conti non indica il principio di solidarietà come norma violata dai tre Stati, diversamente da quanto si è visto per l’art. 4, par. 3, TUE. È perciò auspicabile che in un futuro prossimo quella stessa espressione sia a sua volta interpretata come input decisivo per coprire “l’ultimo miglio”.

La conferma dell’avvenuta violazione ad opera di Polonia, Ungheria e Repubblica Ceca nell’opinione dell’Avvocato Sharpston assomiglia al finale annunciato di una sorta di “giallo” che durava da tempo: è infatti probabile che anche la CGUE si pronuncerà allo stesso modo, di fatto costruendo un ponte tra giudizio di annullamento e procedura di infrazione in materia di ricollocazioni stabilite a tenore dell’art. 78, par. 3, TFUE. Fino a questo momento, comunque, restano alcuni interrogativi di fondo sul reale margine di manovra degli Stati membri in seno all’ordinamento giuridico UE, specialmente se si considera che l’atteggiamento degli Stati membri che si sono rifiutati di attuare (appieno) gli obblighi della decisione (UE) 2015/1601 non è certo un episodio isolato nel tempo e nello spazio: è risaputo che nei suoi due anni di vigenza il sistema di ricollocazioni predisposto dal Consiglio per fornire aiuto a Italia e Grecia non ha funzionato a causa della diffusa avversità di vari Stati Membri, non solo i “soliti sospetti” del blocco Visegrád (maggiori dettagli qui e qui). L’armamentario giuridico dell’Unione fatica a contenere le tensioni socio-politiche che troppo spesso divengono il presupposto per indurre i governi nazionali a inventarsi scudi di fronte a obblighi UE poco graditi. Nell’attuale impossibilità di raggiungere una strategia politicamente condivisa che sia funzionale alla messa in atto di strumenti giuridicamente credibili nella dimensione interna delle politiche migratorie UE, a cominciare dalla politica di asilo, solo gli organi giudiziari possono esercitare un ruolo determinante per assicurare che i Trattati siano attuati in maniera corretta. In questo senso, il giudice interno può sicuramente fungere da primo baluardo, in qualità di depositario del potere/dovere di assicurare primato ed effetti diretti: un esempio calzante è dato dalla pronuncia con cui il Tribunal Supremo ha condannato il governo spagnolo a completare le ricollocazioni fino al raggiungimento della quota assegnatagli dalla decisione (UE) 2015/1601 (v. Pelacani). Sennonché, al di fuori di pronunce che, per quanto importanti, non possono che sostanziarsi in provvedimenti eventuali e a “macchia di leopardo”, un chiarimento generale e definitivo sulla natura e la portata dei principi che regolano la convivenza tra Stati membri nell’Unione è quanto mai imprescindibile; ma questo auspicio può tradursi in prassi solo se la CGUE assumerà un approccio virtuoso alla prima occasione utile.