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Sezioni Unite, sentenza n. 20442 del 2020: il «contrappunto fugato» della sent. 238/2014 Corte cost.

Chiara Venturini (Università di Roma “Tor Vergata”)

In data 7 luglio 2020 la Suprema Corte di Cassazione, con sentenza n. 20442 (depositata il 28 settembre 2020), sembrerebbe aver aggiunto una nuova voce al cantus firmus giurisprudenziale che non riconosce l’immunità degli Stati stranieri dalla giurisdizione dello Stato del foro per crimini internazionali. Con la pronuncia in oggetto, le Sezioni Unite cassano una sentenza della Corte di appello di Firenze la quale, a fronte di una richiesta di risarcimento danni formulata dagli eredi di una vittima dell’esercito del Terzo Reich, riconosceva l’immunità dello Stato tedesco dalla giurisdizione di cognizione italiana. Il giudice di seconde cure, allineandosi con la decisione di primo grado, si poneva in contrasto con la prassi, tutta italiana, di ammettere la propria giurisdizione nei confronti della Repubblica Federale di Germania circa la pretesa al risarcimento dei  dei danni cagionati durante l’occupazione tedesca in Italia.

La recente decisione offre spazi per rinnovare una riflessione su temi che sembravano essere stati già ampiamente affrontati, ma che, evidentemente, continuano a sollevare interrogativi. In particolare, appare utile soffermarsi su due questioni: la prima concernente la vis della pronuncia interpretativa di rigetto della sent. n. 238 del 2014 della Consulta rispetto alle decisioni delle corti interne e, più in generale, le ricadute della pronuncia in esame sulla prassi (giudiziaria) italiana in materia di immunità; la seconda riguardante le ripercussioni della decisione del Giudice delle leggi sulla fase esecutiva dei procedimenti di merito che hanno visto e vedranno la Germania soccombente.

Prima di passare all’analisi dei due profili, qualche rilievo introduttivo. Come è noto, l’Italia ha inaugurato l’orientamento giurisprudenziale che non riconosce l’immunità dello Stato straniero per crimini di guerra a partire dal 2004; ne è nata una controversia internazionale con la Repubblica Federale di Germania, successivamente sottoposta alla Corte internazionale di giustizia. Nel merito, la materia del contendere verteva sul risarcimento del danno nei confronti delle vittime, o dei loro eredi, per i crimini di guerra commessi dal Terzo Reich nel corso della Seconda Guerra mondiale. Non appare opportuno ripercorrere  la vicenda in questa sede, trattandosi di una tematica ampiamente esplorata e commentata dalla dottrina (Gianelli, “Crimini internazionali ed immunità degli Stati dalla giurisdizione nella sentenza Ferrini”, in Rivista di diritto internazionale, 2004, p. 643-684, De Sena e De Vittor, Conforti). Preme, piuttosto, analizzare le argomentazioni della Suprema Corte per comprendere se la recente pronuncia rappresenti veramente la quadratura del cerchio o se, nonostante gli sforzi, si sia ancora lontani dal poter affermare che i diritti fondamentali dell’individuo costituiscono un’eccezione all’applicazione delle norme internazionali sull’immunità degli Stati, almeno nell’ordinamento italiano.

Secondo le Sezioni Unite, la giurisprudenza italiana non riconosce più il carattere assoluto dell’immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione civile per gli atti iure imperii, al fine di garantire rilevanza al rispetto dei diritti fondamentali della persona (Cass. sez. un, sent. 20442 del 28 settembre 2020, par. 1.2.). Nelle motivazioni gli Ermellini ricostruiscono la materia descrivendone l’evoluzione storica e citando la giurisprudenza più risalente, con particolare riferimento al caso Ferrini. Così facendo emerge l’orientamento chiaro e definito proprio della giurisprudenza italiana, senza necessità di spendersi in una nuova argomentazione che si aggiunga a quanto già autorevolmente sostenuto. La strategia adottata è evidentemente finalizzata a chiarire  quanto l’orientamento sul punto sia, ormai, consolidato, nonostante vengano richiamati anche i precedenti difformi. È, in effetti, vero che la Corte di cassazione in alcune specifiche occasioni aveva modificato il suo orientamento basandosi sulla sentenza della Corte internazionale di giustizia del 2012 e la legge n. 5 del 2013. Solo in seguito alla pronuncia della Corte costituzionale del 2014 la Suprema Corte è tornata sui suoi passi.

Veniamo allora al primo dei profili di interesse sollevati dalla pronuncia in commento, consistente nel suo porsi, per così dire, come un ‘sigillo’ alla sentenza n. 238/2014. È, in effetti, vero che la possibilità di non adeguarsi al dictum della sentenza della Consulta deriva proprio dalla natura di quest’ultima. Si tratta, infatti, di una pronuncia interpretativa di rigetto, con cui si è statuito la non operatività del meccanismo speciale di adattamento dell’art. 10 Cost. rispetto alle norme generalmente riconosciute sulle immunità, per la parte in cui esse confliggono con i principi ed i diritti fondamentali dell’ordinamento, così escludendone l’applicazione (Considerato in diritto, par. 3.4). Orbene, secondo la dottrina costituzionalistica (Elia, p. 173, Romboli), le sentenze interpretative di rigetto delle questioni di legittimità costituzionale non sono vincolanti se non per il giudice che ha sollevato la questione stessa, il quale deve seguire l’autorevole interpretazione fornita dalla Consulta nel caso che si trova a decidere. A ciò non sono tenute le altre corti nazionali, le quali, malgrado l’indubitabile autorevolezza dell’interpretazione, sono, in teoria, libere di discostarsene.

Dall’analisi della giurisprudenza successiva al 2014, emerge comunque che la maggioranza dei giudici italiani non hanno più accolto l’eccezione di difetto di giurisdizione puntualmente sollevata dalla Repubblica Federale (Trib. Firenze sentenze n. 2649 e n. 2648 del 06/07/2015; Trib. di Piacenza  sent. n. 722/2015; Trib. Firenze sez. II, sent. n. 691  del 22/02/2016; Trib. di Sulmona, ordinanza del 02.11.2017,  causa n. 20/2015 R.G.A.C.C; Trib. Brescia, 09/07/2019, in Foro it. anno 2019, parte I, col. 4105; Corte appello Firenze sez. II, 12/11/2019, n. 2694; Corte appello Firenze sez. II, 15/11/2019, n. 2715; Cass. sez. un., sentenze n. 9097 del 2015 e n. 9098 del 2015).

Ciononostante,  nella giurisprudenza ordinaria, ‘sacche di resistenza’ residuano, come il caso in esame dimostra (par. 1.6). Ciò non implica che la scelta della Consulta di adottare una pronuncia interpretativa di rigetto sia censurabile: del resto una sentenza di accoglimento avrebbe costretto ogni giudice a proseguire con i procedimenti nei confronti della Germania; una pronuncia di inammissibilità, invece, avrebbe avuto un effetto molto più blando, lasciando ad un controllo diffuso dei giudici di merito la verifica del rispetto della Carta fondamentale.

L’unica soluzione realisticamente percorribile dalla Consulta – e infatti percorsa – era quella di dichiarare la questione non fondata, definendo l’indirizzo ermeneutico corretto, ma non vincolante, per il giudice comune. Del resto, il compito dell’interprete resta quello di assicurare, in questo ambito, il diritto di accesso al giudice e la Consulta ha indicato una via per far sì che ciò avvenga.

In ragione di tutto quanto sopra, l’errore della Corte di appello fiorentina risulta, agli occhi della sentenza di legittimità in commento, molto grave: la stessa, «‘non ignora[ndo]’ che il Tribunale di Firenze aveva sollevato dubbi di legittimità costituzionale non ritenendoli – al di là di nobilissimi intenti – suscettibili di avere seguito» (Considerato in fatto), avrebbe dovuto quantomeno sollevare questione di legittimità costituzionale, invece di negare la propria giurisdizione senza rispettare il principio ex art. 24 Cost.

La Cassazione accoglie il ricorso, dichiara fondato il primo motivo (basato sulla omessa considerazione della sentenza della Corte costituzionale) ed assorbiti gli altri due: il secondo vertente sulla rinuncia all’immunità da parte della Germania ed il terzo sulla decisione della Corte di appello di ritenere non vincolante la statuizione già resa in sede di regolamento preventivo di giurisdizione tra le parti, che sanciva la sussistenza della giurisdizione italiana.

Su quest’ultimo punto la Corte evita di soffermarsi, dichiarandolo, appunto, assorbito, poichè la giurisdizione italiana viene comunque confermata già con il primo motivo di ricorso, ma sarebbe stato interessante osservare quale valore la Corte avrebbe potuto attribuire ad un giudicato interno formatosi su una questione attinente la giurisdizione risalente ad un decennio prima della sentenza del giudice di seconde cure.

È proprio alla luce di quanto sopra descritto che emerge il valore della pronuncia a Sezioni Unite, che – per così dire – si potrà saggiare principalmente negli effetti che produrrà, in futuro, sul piano interno e sul piano internazionale.

Per ciò che concerne il primo piano, può affermarsi che, come appena sottolineato, a fronte della mancanza di un obbligo giuridico diffuso di seguire l’interpretazione del Giudice delle leggi, pare che le Sezioni Unite abbiano sentito la necessità di cristallizzare con una loro pronuncia l’orientamento costituzionale e scoraggiare ulteriori resistenze da parte dei giudici di merito. Sul punto si potrebbe poi operare un’ulteriore considerazione: le Sezioni Unite sono il giudice della giurisdizione ed al loro vaglio non si sottrae l’immunità, proprio perché attinente a quest’ultima. Dal punto di vista procedurale, infatti, l’assegnazione di un ricorso alle Sezioni Unite è prevista come regola quando si ricorra ex art. 360, n. 1 cpc, ovvero motivi attinenti alla giurisdizione (art. 374, comma 1, primo periodo, cpc). Il codice di procedura, però, in seguito alla riforma del 2006 (d.lgs 2 febbraio 2006 n. 40), ha introdotto, al secondo periodo dell’art. 374, comma 1 cpc, la possibilità per il Presidente di assegnare, in via di eccezione, il ricorso «alle sezioni semplici, se sulla questione di giurisdizione proposta si sono già pronunciate le sezioni unite». Si tratta di un potere discrezionale che risponde a logiche di economia processuale, volte ad una riduzione del carico di lavoro delle Sezioni Unite, che però, si è detto, corre il rischio di minare la funzione nomofilattica delle stesse (Sassani, “Il nuovo giudizio di Cassazione”, in Rivista di diritto processuale, 2006, pp. 217-24o, p. 233).

Nella controversia in esame, un regolamento preventivo di giurisdizione era già stato proposto dalla Repubblica Federale di Germania e l’esito confermava la giurisdizione italiana (ord. 29/05/2008 n. 14202). Ciononostante, ed a ragion veduta, la questione è stata comunque assegnata alle Sezioni Unite. La scelta è sicuramente giustificata e motivata: in primo luogo la pronuncia già intervenuta tra le parti è risalente, addirittura antecedente alla sentenza della Corte internazionale di giustizia e della legge n. 5 del 2013; in secondo luogo, proprio in ragione della natura della decisione della Consulta del 2014, a distanza di oltre un lustro, era necessario un contrappunto autorevole.

È comunque interessante chiedersi se, alla luce della mole di pronunce in materia di immunità, in casi futuri non sia prospettabile un’assegnazione di questioni simili non più al Collegio riunito, ma direttamente ad una sezione semplice proprio sulla base dell’eccezione ex art. 374, 1 comma cpc secondo periodo. L’esercizio della discrezionalità in tal senso da parte del Presidente sarebbe ricco di significato. Da un canto, infatti, rappresenterebbe la cartina di tornasole di quanto le Sezioni Unite affermano nel caso in esame: l’orientamento italiano in tema di immunità dalla giurisdizione degli Stati stranieri è divenuto così granitico, a tal punto che per definire questioni di immunità statali potrebbe essere sufficiente una Sezione semplice. Dall’altro canto, rispetto all’ordinamento internazionale, si tratterebbe di un segnale chiaro per i venturi interpreti del consolidamento dell’opinio iuris italiana in materia di immunità, che potrebbe ulteriormente contribuire alla formazione di una norma di diritto generale che veda nella grave violazione di diritti umani fondamentali un’eccezione alle immunità statali.

È chiaro che, da tale scenario, si è ancora ben lontani: al netto dei giudici italiani, in tempi recenti non risultano corti di altri Stati che affermino la prevalenza dei diritti fondamentali dell’individuo sulla norma che assicura l’immunità giurisdizionale. La grande maggioranza dei tribunali, sia stranieri che internazionali, infatti, continua a riconoscere l’immunità allo Stato, con chiari effetti sulla formazione della consuetudine (Corte cost. tedesca, caso Distomo, 2006, 2 BvR 1476/03; C. eur. dir. uomo; Al-Adsani v. Regno Unito, ricorso n. 35763/97, del 21 novembre 2001; Lechouritou v. Germania e altri 26 Paesi europei, ricorso n. 37937/07, del 3 aprile 2012; Jones e a. c. Regno Unito, ricorso n. 34356/06 e 40528/06, del 14 gennaio 2014). Allora, è anche sotto questo aspetto che si apprezza quantomeno la consapevolezza delle Sezioni Unite: le stesse, consce del ruolo che svolgono e della funzione che ricoprono, nonché degli orientamenti giurisprudenziali degli altri Paesi, hanno colto l’occasione, da un lato, di confermare e rafforzare quanto già statuito dalla Corte costituzionale e, dall’altro, di aggiungere un elemento che contribuisca a formare una nuova prassi che, in futuro, possa promuovere una modifica della consuetudine internazionale in senso più incline al rispetto dei diritti fondamentali degli individui.

Non va però dimenticato che, allo stato attuale, le decisioni che riconoscono la giurisdizione italiana nei confronti di Stati stranieri in cause civili concernenti le riparazioni per danni derivanti da crimini di guerra continuano a integrare un illecito internazionale dello Stato italiano. Quanto sopra pone l’Italia nella condizione di poter essere destinataria di varie reazioni da parte della Germania, a partire da contromisure sino all’attivazione del Consiglio di sicurezza ex art. 94.2 Carta ONU. Sul punto, basti ricordare la presa di posizione tedesca con la nota diplomatica in cui si invoca la responsabilità italiana in ragione delle condanne subite dalla Repubblica federale: si chiede all’Esecutivo di prendere misure adeguate in relazione alla condotta antigiuridica e, in filigrana, si disconosce il contenuto della sentenza 238 del 2014 (nota verbale 2/2015, RK 553.32, parr. 5 e 7).  

Ciò detto, occorre ora soffermarsi sul secondo punto di interesse, cioè sulle ricadute della disciplina delineata sulla fase esecutiva delle sentenze di condanna della Repubblica Federale di Germania, poiché è proprio su questo elemento che l’impianto della sent. 238 del 2014 presta il fianco a critiche. A suo tempo la Consulta evitò espressamente di soffermarsi sull’immunità dalla giurisdizione esecutiva, evidenziando come la questione non fosse stata sollevata nell’ordinanza e per questo non rientrasse nel thema decidendum (Considerazioni in diritto, par.1.).

È chiaro che si tratta di un punto nevralgico per la garanzia dei diritti fondamentali degli individui: affermare che sussiste un diritto al giudice comporta l’esigenza di rendere effettiva quella tutela. Ne consegue che una sentenza che liquida una somma a titolo di risarcimento, se non ha la possibilità di essere eseguita, contravviene di per sé al dettato dell’art. 24 Cost (sul valore della fase esecutiva rispetto alla tutela effettiva: Corte eur. dir. uomo, Horsnby c. Grecia, sent. 19 marzo 1997, appl. 18357/91 e il Commentario aiDraft articles on Jurisdictional Immunities of States and Their Property del 1991). Sul punto le Sezioni Unite oggi in commento nulla hanno potuto aggiungere: non solo non si trattava della sede opportuna, ma la domanda non verteva su questo punto. Rispetto all’immunità dall’esecuzione, dunque, nulla si è modificato: ciò però non toglie l’utilità di soffermarsi sul punto, per le ragioni che seguono.

Ammettere la giurisdizione nei processi di cognizione contro gli Stati rappresenta un segnale chiaro di una progressiva erosione dell’immunità così come interpretata dalla CIG nel 2012; purtroppo, però, ciò non appare sufficiente a rendere effettiva la tutela giurisdizionale. Infatti, l’immunità dall’esecuzione non solo è ben distinta dall’immunità dalla giurisdizione di cognizione, ma anche  la sussistenza della prima non comporta automaticamente la possibilità di sottoporre i beni dello Stato straniero a misure esecutive (o cautelari): quindi il titolo rappresentato dalla sentenza è valido, ma ciò non necessariamente implica l’aggredibilità del bene (Cass. sentenze 14885 del 2018) . Nella maggior parte dei casi, l’immunità dall’esecuzione si concreta nell’impossibilità di rivalersi sui beni di proprietà dello Stato straniero, ove  siano destinati ad un fine pubblicistico. Rispetto alla fase esecutiva, ciò che rischia di vanificare la tutela giurisdizionale di diritti individuali di cui all’art. 24 Cost. è la difficoltà di rinvenire un bene su cui potersi rivalere a fronte di una mancata corresponsione di somme a titolo di risarcimento da parte del soccombente.

Si tratta di un ostacolo che, allo stato attuale, difficilmente potrà essere aggirato se non per mezzo di accordi di natura diplomatica/politica, dal momento che la norma consuetudinaria non risulta essere stata messa in discussione, nemmeno dalla giurisprudenza italiana. Il commentario ai Draft articles on Jurisdictional Immunities of States and Their Property del 1991 evidenza che l’immunità dall’esecuzione rappresenta de facto uno stabile presidio all’immunità degli Stati, a fronte di una prassi sempre più diffusa della ricerca di ristoro ai danni di beni di proprietà dello Stato straniero (cfr. commento all’art. 18 del Commentario ai Draft articles on Jurisdictional Immunities of States and Their Property). Dal lavoro della Commissione del diritto internazionale emerge una chiara separazione tra le due categorie di immunità. Ne consegue che se anche quella dalla giurisdizione dovesse essere negata, l’immunità dall’esecuzione, non essendovi connessa, può certamente continuare ad essere applicata. È in effetti vero, lo si ripete, che ai fini del rispetto della norma di diritto internazionale generale, la giurisprudenza di legittimità ha affermato che la giurisdizione del giudice dell’esecuzione sussiste «sempre e comunque, qualunque ne sia l’origine» (par. 19 Cass., sez. III, sentenza n. 21995 del 2019). Pertanto, ogni vicenda attinente alla lecita formazione del titolo deve essere fatta valere in sede di cognizione, essendo le due fasi processuali distinte: ne consegue che nessuna esecuzione può essere dichiarata improcedibile per difetto di giurisdizione del giudice di cognizione – dal momento che essa non rileva in questa fase del giudizio –, soprattutto se il titolo in origine era un titolo valido (par. 16 e ss, sent. n. 21995 del 2019; Baiada). In Italia, peraltro, è stato lo stesso legislatore a voler rendere ancora più complessa l’esecuzione forzata su beni stranieri. Nel 2014 è stata emanata una disposizione che tutt’oggi rende impossibile aggredire conti correnti appartenenti a Stati esteri, se il Capo della missione diplomatica dello Stato straniero ha provveduto a dichiarare che le somme depositate su quel conto sono adibite a pubbliche funzioni (art. 19-bis l. 162/2014, sul punto Conforti, Berrino). Ciò rende altamente improbabile che si rinvenga sul suolo italiano un bene aggredibile a fini esecutivi,  vanificando così ogni tentativo di eseguire le sentenze di merito.

Evidentemente, gli Stati rimangono restii a cedere in questo senso e, quando costretti, sembrano propendere per soluzioni alternative, esterne all’ambito processuale. Tra le varie ipotesi che sono state formulate, l’idea di un negoziato tra i due Paesi coinvolti appare la più logica, nonostante lo Stato tedesco abbia già segnalato il suo dissenso  (v. la già citata nota verbale 2/2015). D’altra parte, l’Italia potrebbe sostituirsi alla Germania nella corresponsione dei ristori, o, in alternativa, potrebbe attivarsi in protezione diplomatica (Gaja, “Alternative ai controlimiti rispetto a norme internazionali generali e a norme dell’unione europea”, in Rivista di diritto internazionale, 2018, p. 1035 ss; Palchetti). Lo stato dell’arte rivela che in materia di immunità, se anche la giurisprudenza di legittimità si è cristallizzata sulla possibilità di esercitare la giurisdizione civile di cognizione, tale sforzo appare tutto sommato vano (Chiovenda, Istituzioni di diritto processuale civile, vol. I, Napoli 1935 (ristampa del 1965), p. 39 e ss.). Per quanto, come si è visto sopra, i giudici italiani da anni adottino posizioni che fanno prevalere taluni diritti degli individui sulle immunità statali, sembra ancora lontano – per non dire, forse, irraggiungibile – il momento in cui sarà possibile arrivare ad una esecuzione forzata su un bene di Stato straniero destinato a pubbliche funzioni.

Concludendo, nonostante il ‘sigillo’ apposto dalla Suprema Corte di Cassazione, con la sentenza in commento, alla prevalenza del rispetto dei diritti fondamentali dell’individuo sulla norma consuetudinaria dell’immunità giurisdizionale, una tutela risarcitoria effettiva per le vittime di crimini internazionali sembra, ad oggi, ancora lontana (Lopes Pegna, “Giù le mani da Villa Vigoni. Quale tutela “effettiva” per le vittime di gravi crimini compiuti da Stati esteri?”, in Rivista di diritto internazionale, 2018, p. 1237-1245). Non è un caso che autorevole dottrina guardi favorevolmente al fatto che la Consulta nel 2014 abbia deciso di «regolare il traffico delle norme che passano per il tramite dell’art. 10 Cost.», ma affermi anche che «la sentenza solleva più interrogativi di quelli a cui fornisce risposta» (Luciani, p. 85).

La sentenza delle Sezioni Unite in oggetto ha offerto l’occasione per analizzare due profili che sin dal 2014 restano problematici. Infatti, se da un lato il dictum della sent. n. 238 del 2014 sembra dover essere interpretato nel senso di garantire l’esercizio della giurisdizione di merito nei confronti degli Stati stranieri, dall’altro, è evidente che la tutela approntata dall’ordinamento in fase di cognizione resta claudicante, poiché privata del naturale supporto offerto dall’esecuzione. Non sembra azzardato affermare che la pronuncia in esame ripercorre le orme dell’antica arte compositiva del contrappunto. In questo senso, «il contrappunto era appoggiato a un frammento di canto gregoriano, che, eseguito a lunghe note, si diceva cantus firmus. Questa base preesistente (che si assegnava allora alla voce più grave: il tenor) era il fondamento del pezzo». Al cantus firmus, ed è qui il contrappunto, si sovrappongono una o più voci acute, e ritmicamente più vivaci, che «ricamano attorno una melodia che segue i passi della prima, ornandola, ‘colorandola’». Il decisum della Corte costituzionale, quindi, assume le forme di quel cantus firmus gregoriano cui si sovrappone la decisione della Suprema Corte a Sezioni Unite, che rielabora, rafforza e colora i principi esposti dalla Consulta. In attesa di nuove voci che completino il canto… in esecuzione.

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Chiara Venturini

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