Ludovica Di Lullo (Università degli Studi di Parma)

1. Introduzione

Lo scorso 17 luglio, dopo giorni in cui la notizia era già stata anticipata dal Presidente Putin, il portavoce del Cremlino, Dmitry Peskov, ha ufficializzato la decisione della Federazione Russa di non procedere al rinnovo della Initiative on the Safe Transportation of Grain and Foodstuffs from Ukrainian Ports (Black Sea Grain Initiative o Accordo sul grano).

L’Accordo sul grano, l’unico compromesso raggiunto finora su proposta del Segretario generale delle Nazioni Unite tra la Federazione Russa e l’Ucraina, è stato sottoscritto ed entrato in vigore il 27 luglio 2022, a Istanbul, tra Federazione Russa, Turchia e Ucraina. Le disposizioni dell’Accordo prevedevano la realizzazione di un corridoio umanitario marittimo, atto a garantire la navigazione sicura delle imbarcazioni impiegate per l’esportazione di grano, cereali, derrate alimentari e fertilizzanti in transito tra i porti ucraini di Odessa, Chernomorsk e Yuzhny (Pivdennyi) e il porto di Istanbul.

Aldilà dei rilievi formali sulla conformità del recesso russo alla disciplina internazionale del diritto dei trattati codificata nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (cfr. Di Turi su questo Blog), l’estinzione dell’Accordo è destinata ad avere severe ripercussioni internazionali, poiché incide sul già grave stato della sicurezza alimentare globale, fattore fattori decisivo per la stabilità socio-economica di numerosi Paesi. 

Nel corso degli scorsi 12 mesi, l’Accordo sul grano e il meno noto Memorandum d’Intesa tra la Federazione Russa e il Segretario delle Nazioni Unite per la promozione dei prodotti alimentari e dei fertilizzanti russi sui mercati internazionali, sottoscritti nella medesima occasione, hanno avuto un rilevante impatto sulla situazione socio-economica dei Paesi coinvolti. In questo periodo, è stato registrato un totale di esportazioni attraverso il Mar Nero pari a 33 milioni di tonnellate di prodotti alimentari, capaci di generare un decremento del 20% dei prezzi di tali beni, rendendo il cibo maggiormente accessibile. Considerando la somma delle esportazioni alimentari della Federazione Russa e dell’Ucraina rispetto al consumo mondiale di alcuni prodotti, gli effetti del mancato rinnovo dell’Accordo a livello internazionale sembrano già drammatici.

È perciò rilevante domandarsi se, sotto un profilo sostanziale, le conseguenze giuridiche derivanti dal mancato rinnovo dell’Accordo, lette attraverso la lente del diritto internazionale dei diritti umani, possano configurare la responsabilità internazionale della Federazione Russa per la violazione del diritto umano al cibo.

2. L’insicurezza alimentare globale

Sebbene sia stato più volte affermato dalla stampa che la centralità dell’esportazione di tali prodotti alimentari riguarda, principalmente, i mercati dei Paesi occidentali sviluppati, ben diverso è il contesto delineato dalle Nazioni Unite e dalle organizzazioni intergovernative operanti nell’ambito della sicurezza alimentare. La Black Sea Grain Initiative ha, infatti, coinvolto molti altri Stati in quanto destinatari finali della maggior parte dei prodotti trasportati, per fini commerciali nonché umanitari. Nel novero di quest’ultimi rientrano sia Paesi c.d. ‘sviluppati’ – quali Cina, Francia, Italia, Israele, Paesi Bassi, Spagna, Turchia – sia Paesi in via di sviluppo o in gravi condizioni umanitarie – tra cui Afghanistan, Bangladesh, Etiopia, India, Iraq, Kenya, Yemen – supportati dal coordinamento umanitario della Food and Agriculture Organization (FAO) e dal World Food Programme (WFP).

L’estinzione dell’Accordo, dunque, aggrava una situazione internazionale, già estremamente fragile, ulteriormente indebolita dalla paralisi della supply chain causata dalla pandemia, come evidenziato dal Relatore speciale per il diritto al cibo. Accanto alla pandemia, ulteriori cause di aggravamento della sicurezza alimentare globale da considerare sono gli effetti dei cambiamenti climatici sulla produzione e la distruzione dei prodotti alimentari, nonché la stretta correlazione tra accesso al cibo e conflitti. Se è vero che le stime per il 2022 evidenziavano una possibile ripresa della riduzione della fame e dell’insicurezza alimentare verso i livelli pre-pandemici, la crisi causata dallo scoppio del conflitto in Ucraina ha esacerbato i principali mercati alimentari e agricoli globali, limitando l’accesso al cibo a livello economico e fisico.

Una definizione condivisa di sicurezza alimentare è stata fornita nel World Food Summit Plan of Action del 1996, nel quale si afferma che «food security exists when all people, at all times, have physical and economic access to sufficient, safe and nutritious food to meet their dietary needs and food preferences for an active and healthy life». Quando i livelli di insicurezza alimentare e di malnutrizione aumentano drasticamente, a livello locale o nazionale, con conseguente necessità di assistenza alimentare d’emergenza si verifica, invece, una crisi alimentare. Questa si distingue a sua volta dall’insicurezza alimentare cronica, che riguarda l’indebolimento per un determinato periodo di uno o più pilastri della sicurezza alimentare: disponibilità di cibo, accesso al cibo, utilizzo del cibo e stabilità alimentare. Le crisi alimentari sono più probabili tra le popolazioni che già soffrono di insicurezza alimentare e di malnutrizione prolungata e nelle aree in cui i fattori strutturali aumentano la vulnerabilità agli shock (FSIN and Global Network Against Food Crises, Global Report on Food Crisis, 2023).

In termini numerici, secondo le più recenti stime della FAO pubblicate nel 2022 nel rapporto annuale The State of Food Security and Nutrition in the World, tutte le macroregioni africane hanno registrato una prevalenza o un numero di persone denutrite ben al di sopra dei livelli pre-pandemici, con aumenti stimati di circa 1 milione di persone in Africa meridionale, 3 milioni di persone in Africa centrale e Africa orientale e 2 milioni nell’Africa occidentale. Diversamente, le stime dimostrano per l’Asia una decrescita del tasso di denutrizione, soprattutto nelle zone meridionali. Tuttavia, si tratta ancora di 58 milioni di persone in più rispetto ai livelli precedenti alla pandemia. Un’inversione di tendenza è stata registrata in America Latina e nei Caraibi, ma in alcune regioni di quest’ultima area si evidenzia, in realtà, un forte aumento rispetto al 2021. Medesime considerazioni riguardano, poi, il Sud America, dove la denutrizione è sì diminuita dal 7,0% al 6,1%, ma riguarda pur sempre 6 milioni di persone in più rispetto al 2019.

3. Il diritto umano al cibo

Mentre il problema della conformità del recesso russo alle norme del diritto internazionale dei trattati non pone problemi giuridici, in virtù della clausola di validità già illustrata, c’è da chiedersi se la Federazione Russa sia comunque responsabile per la violazione di ulteriori norme sostanziali vincolanti.

Nel valutare l’attuale situazione non è possibile non avanzare alcune considerazioni riguardanti il diritto internazionale dei diritti umani e, in particolare, il diritto al cibo.

Nonostante tale diritto fosse stato già inserito nella Dichiarazione Universale del 1948, all’articolo 25, quale parte integrante del diritto a un tenore di vita adeguato alla salute  di ogni persona e famiglia, a partire dall’adozione del Patto sui diritti economici, sociali e culturali (il Patto o ICESCR), il diritto al cibo, previsto all’articolo 11, ha trovato una sua formulazione autonoma nell’ambito dei diritti umani. Secondo tale disposizione, il diritto al cibo, invero, si compone di una duplice dimensione: il diritto di accedere a un cibo adeguato, disponibile e accessibile, ma anche il diritto a essere liberi dalla fame, l’unico del Patto a cui viene anteposto l’aggettivo «fondamentale».

Corroborato dall’interpretazione autorevole fornita dal Comitato per i diritti economici, sociali e culturali (il Comitato o CESCR), non solo nel commento generale sul diritto al cibo, ma anche nei commenti relativi ad altri diritti connessi a quest’ultimo, il suo contenuto è oggi consolidato nel diritto internazionale (cfr. Söllner). Oltre che nelle pertinenti fonti normative nell’ambito della food security e della food safety, il diritto al cibo è stato incluso all’interno di vari strumenti internazionali: dalla Dichiarazione sul nuovo ordine economico internazionale alla Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione contro le donne, dalla Peasant Charter, alla Convenzione sui diritti del fanciullo, dalle norme di diritto umanitario (cfr. Pejic), ai molteplici strumenti regionali per la tutela dei diritti umani. Si consideri, inoltre, che la riduzione della fame nel mondo è tra i principali obiettivi dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite (Goal 2 Zero Hunger).

La Federazione Russa ha ratificato il Patto nel 1973 e, dalla partecipazione a tale strumento, come affermato dal Comitato nel General Comment No. 3 sulla natura degli obblighi delle Parti (GC3), discende, in primo luogo, l’obbligo di adottare ogni misura idonea a garantire la progressiva realizzazione e la non regressione dei diritti inclusi nel Patto. Nel caso in cui ciò fosse impossibile per mancanza di risorse, spetta alle Parti garantire in ogni caso il soddisfacimento dei livelli minimi essenziali di ogni diritto (cd. minimum core obligations) (GC3, par. 10). Tali obblighi di condotta e di risultato, che riguardano principalmente l’adozione interna di misure legislative in attuazione dei singoli diritti, non escludono il rispetto di ulteriori obblighi giuridici. Quanto al diritto al cibo, il pertinente General Comment No.12 (GC12) specifica che questo si estrinseca, a sua volta, nel dovere degli Stati parte di non adottare misure contrarie all’accesso al cibo (respect), di proteggere gli individui da possibili restrizioni (protect) e di promuovere attività che rafforzino le garanzie per la sicurezza alimentare (fulfill).

Il valore aggiunto del Patto risiede nella sua applicazione extraterritoriale, vale a dire la doverosità di garantire i diritti stabiliti nei confronti di ciascun individuo, non essendo previste clausole che ne delimitino l’applicazione alla sola giurisdizione territoriale del singolo Stato parte (cfr. Coomans, Milanovic).

Tale estensione della giurisdizione statale appare ancor più evidente in riferimento al diritto al cibo, laddove l’articolo 11(2)(b) stabilisce che, nell’adottare le misure di attuazione di tale diritto, gli Stati parte devono tenere in considerazione «the problems of both food importing and food exporting countries, to ensure an equitable distribution of world food supplies in relation to need». Inoltre, come chiarito dal CESCR, le Parti sono sottoposte all’obbligo di astenersi dal porre restrizioni ai prodotti alimentari, tali da mettere a rischio la produzione alimentare e l’accesso al cibo in altri Paesi (GC12, par. 37).

Ulteriori conferme sono fornite dal Comitato anche nel General Comment No. 15 sul diritto all’acqua (GC15), definito quale inestricabilmente connesso al diritto al cibo e al diritto alla salute (GC15, par.3). Nel commento si afferma, infatti, che gli Stati, nell’adempiere ai loro obblighi internazionali, devono rispettare il godimento di tale diritto in altri Paesi, anche astenendosi da azioni che vi interferiscano direttamente o indirettamente, e qualsiasi attività intrapresa all’interno della giurisdizione dello Stato parte non deve privare un altro Paese della capacità di realizzare tali diritti (GC15, par. 31). Spetta, inoltre, agli Stati il compito di facilitare la realizzazione di tali diritti in altri Paesi, anche attraverso la cooperazione internazionale e, conformemente al Patto e alle altre norme sui diritti umani, gli Stati parte economicamente sviluppati hanno una responsabilità particolare ad assistere gli Stati in via di sviluppo più poveri a questo proposito (GC15, par. 33-34).

Per dirla in altri termini, il Patto può considerarsi una garanzia del diritto internazionale posta al mantenimento della sicurezza alimentare globale, se rispettato.

È evidente, dunque, come la decisione russa di sospendere il trasporto sicuro delle derrate alimentari vada a ostacolare l’effettivo accesso al cibo per milioni di individui presenti sul territorio dei Paesi destinatari di tali prodotti, specie negli Stati più poveri. Allo stesso modo, gli attacchi mirati nei confronti di infrastrutture, porti e imbarcazioni registrati negli scorsi giorni si configurano come attività tutt’altro che a garanzia della sicurezza alimentare, causando anzi ingenti perdite di prodotti agricoli essenziali.

Il quadro normativo illustrato mette in luce la rilevanza di veri e propri obblighi erga omnes la cui violazione, secondo le norme consuetudinarie sulla responsabilità internazionale, permette a Stati diversi dallo Stato direttamente leso di invocare la responsabilità dello Stato responsabile, nonché di adottare misure lecite nei confronti di quest’ultimo (Articoli sulla responsabilità degli Stati per illeciti internazionali, art. 48 e 54). La Federazione Russa dunque, non sembra considerare, o quantomeno temere, le conseguenze internazionali che derivano dalla propria scelta e che non vanno a incentivare la revoca delle sanzioni, quanto, piuttosto, una più forte adozione di misure coercitive in reazione a tale decisione.

Preme notare in questa sede come invece, proprio a garanzia della sicurezza alimentare globale, le sanzioni economiche finora adottate unilateralmente da diversi Stati e, in primis, dall’Unione europea, hanno esplicitamente escluso l’imposizione di restrizioni alla Federazione Russa rispetto alle esportazioni di prodotti agricoli, alimentari e fertilizzanti. Specifiche eccezioni sono previste, inoltre, rispetto al sorvolo dello spazio aereo europeo e all’ingresso nei porti europei, il cui divieto è sospeso ai fini dell’importazione o del trasporto di prodotti agricoli, alimentari e dei fertilizzanti.

È rilevante evidenziare, infine, la possibilità di estendere le considerazioni sull’accesso al cibo anche all’ambito delle responsabilità penali, tenendo conto che, ai sensi dell’articolo 7(2)(b) dello Statuto della Corte penale internazionale, l’inflizione intenzionale di condizioni di vita, tra cui la privazione dell’accesso al cibo, rientra nella fattispecie dei crimini contro l’umanità (cfr. Marcus).

4. Sul futuro dell’Accordo e sulle responsabilità internazionali

Il destino dell’Accordo sul grano è al momento ancora molto incerto.

Da un lato, la Federazione Russa ha affermato che un nuovo compromesso sul grano sarà possibile solo quando le sue condizioni saranno accolte, ovvero nel caso in cui saranno sospese le sanzioni economiche nei suoi confronti, rigettando la controfferta avanzata dal Segretario delle Nazioni Unite Guterres di reinserire la Banca agricola russa nel circuito SWIFT. Inoltre, pur consapevole del grave impatto delle proprie azioni sulla sicurezza alimentare mondiale, la Federazione Russa sta realizzando quotidianamente attacchi mirati alle infrastrutture e alle imbarcazioni deputate alle esportazioni di cereali e prodotti alimentari, nonché ai mezzi utilizzati per il medesimo fine per trasporti terrestri e fluviali. Dall’altro lato, l’Ucraina ha già dichiarato che, a prescindere dal rinnovo dell’Accordo, essa continuerà a operare nel rispetto delle regole da esso stabilite. Tale volontà incontra il favore e il supporto della Turchia, così come di altri Stati, quali, ovviamente, i Membri dell’Unione Europea ma, forse, persino della Cina.

Quel che è certo è l’urgenza di trovare un nuovo Accordo o, quanto meno, nuove forme di tutela per il trasporto di prodotti necessari a garantire la sopravvivenza di milioni di persone in altri continenti.

Nella prospettiva giuridica, è plausibile affermare che la violazione del diritto umano al cibo è destinata ad aggiungersi alla lista delle responsabilità per gli illeciti già posti in essere dalla Federazione Russa da febbraio 2022, a seguito dell’aggressione dell’Ucraina.