Edoardo Alberto Rossi (Università di Urbino Carlo Bo)

1. Introduzione

Il 28 aprile 2022 la Cour de cassation francese ha sollevato alcune questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia, incentrate essenzialmente sulla possibilità di invocare la lesione della libertà di stampa quale motivo di ordine pubblico idoneo a negare l’esecuzione di una sentenza straniera e sul relativo coordinamento con il divieto di riesame nel merito (v. rispettivamente art. 34 n. 1 e art. 36 del Regolamento Bruxelles I, oggi art. 45.1, lett. a e art.  52 del Regolamento Bruxelles I bis).

La Corte di giustizia, con la sentenza del 4 ottobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol e AE contro EE e Société Éditrice du Monde SA, causa C-633/22 (sulla quale v., inter alia, i recenti commenti di Massa, Gabillet e Guinot-Delery), ha chiarito che l’esecuzione di una sentenza di condanna al risarcimento dei danni per lesione della reputazione “deve essere negata qualora comporti una violazione manifesta della libertà di stampa (…) e, quindi, una violazione dell’ordine pubblico dello Stato membro richiesto”, giustificandone la conciliabilità con il divieto di riesame nel merito in ragione del carattere “manifesto” della violazione e quindi riscontrabile  chiaramentesulla base degli elementi di valutazione indicati dalla Corte stessa (v. punto 71 della sentenza, su cui diremo di più oltre).

La Suprema Corte francese il 28 maggio 2025 ha quindi emesso una sentenza (Cour de cassation, ch. Civ. I, pourvoi n° 21-13.519, 21-13.520), annullando le sentenze della Cour d’appel di Parigi (arrêts n° RG 18/09031 e 18/09180 del 15 settembre 2020), che aveva precedentemente rifiutato il riconoscimento di due decisioni emesse dai giudici spagnoli. In particolare, la Cour de cassation, attenendosi alle indicazioni della Corte di giustizia, ha riscontrato una violazione del divieto di riesame nel merito delle sentenze straniere, senza mettere in discussione la riconducibilità della libertà di stampa nell’alveo dell’ordine pubblico.

In buona sostanza, l’iter logico-argomentativo seguito dalla Cour d’appel, le cui decisioni erano state impugnate dinanzi alla Cour de Cassation, per negare l’esecuzione si è rivelato incompatibile con i criteri di valutazione individuati dalla Corte di giustizia nella sentenza Real Madrid.

La pronuncia della Cour de cassation offre l’occasione per condividere alcune considerazioni sulla rilevanza del limite dell’ordine pubblico nel riconoscimento delle sentenze straniere, specialmente nell’ottica del contrasto alle SLAPPs (Strategic Lawsuits against Public Participation), azioni giudiziarie “strategiche” volte a limitare la partecipazione al dibattito pubblico ostacolando l’esercizio della libertà di espressione e informazione (dette anche “azioni bavaglio”), di cui diremo oltre.

Giornalisti, editori, attivisti, ONG, ricercatori, accademici, al pari di molti altri, sono oggi espressamente inclusi nel novero dei soggetti protetti dalle garanzie introdotte con la direttiva (UE) 2024/1069 (direttiva anti-SLAPPs), in conseguenza dell’aumento di procedimenti giudiziari avviati nei loro confronti al fine di dissuadere dala partecipazione al dibattito pubblico.

Ciò posto, c’è da chiedersi se il limite dell’ordine pubblico, così come interpretato dalla Corte di giustizia e coordinato con il divieto di riesame nel merito delle decisioni straniere, possa rappresentare (o meno) uno strumento di aiuto nel contrasto alle SLAPPs.

2. Breve riepilogo dei fatti e inquadramento giuridico delle questioni

Il caso ha origine nel dicembre 2006, quando il quotidiano francese Le Monde pubblicava un articolo firmato dal giornalista EE, in cui si affermava che due società sportive spagnole, Real Madrid e FC Barcelona, avrebbero avuto rapporti con un’organizzazione legata al doping. La notizia ottiene ampia risonanza, specialmente in Spagna, tanto che il 23 dicembre dello stesso anno Le Monde è indotto a pubblicare, senza alcun commento, una lettera di smentita inviata dal Real Madrid.

Nel maggio 2007, il club madrileno e un membro del suo staff medico (AE) si rivolgevano ai giudici spagnoli chiedendo un risarcimento per lesione della reputazione e dell’onore, citando in giudizio la società editrice del quotidiano (Société éditrice du Monde) e il giornalista EE, ottenendo un provvedimento favorevole. Infatti, il Tribunale di primo grado di Madrid (Juzgado de Primera Instancia de Madrid), condannava i convenuti a risarcire 300.000 e 30.000 euro rispettivamente al Real Madrid e ad AE, ordinando peraltro la pubblicazione della sentenza in un quotidiano spagnolo e nello stesso Le Monde. Le statuizioni venivano quindi confermate in appello dall’Audiencia Provincial de Madrid e, nel 2014, dal Tribunal Supremo (Corte suprema spagnola), con maggiorazione di interessi e spese (v. Quiñones Escámez, p.  36 ss., anche per un confronto con la vicenda giudiziaria dell’altro club spagnolo menzionato, il  FC Barcelona)

Il Real Madrid chiedeva quindi l’esecuzione della sentenza in Francia, ottenendo nel 2018 dal  Tribunal de grande instance di Parigi due ordinanze di esecutività. Tuttavia, due anni più tardi, la Cour d’appel di Parigi annullava questi provvedimenti, riconducendo alle condanne emesse dai giudici spagnoli effetti deterrenti sullo svolgimento dei compiti di informazione e controllo dei media, nonché – di conseguenza – sulla partecipazione alla discussione pubblica su temi di intesse generale. Pertanto, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni veniva ritenuto dalla Cour d’appel incompatibile con l’ordine pubblico internazionale francese, in quanto lesivo della libertà di espressione.

In particolare, la Cour d’appel aveva giustificato il rifiuto facendo leva (i) sull’assenza di un danno patrimonialmente apprezzabile (ma solo danni morali), (ii) sulla mancata considerazione dell’attenuazione della risonanza mediatica dell’articolo controverso dovuta alla successiva smentita, (iii) sull’eccessivo importo dei risarcimenti in rapporto alle capacità economiche dei convenuti, (iv) sull’ingiustificato cumulo dei risarcimenti alla società e al membro dello staff della stessa, nonché (iv) sull’incompatibilità degli importi stabiliti rispetto ai parametri comunemente utilizzati nell’ordinamento francese (in cui i risarcimenti per lesioni della reputazione e dell’onore non superano i 12.000 euro).

Contro la decisione il Real Madrid e AE ricorrevano alla Cour de cassation, sostenendo che il controllo di proporzionalità effettuato dalla Cour d’appel sarebbe stato giustificabile solo in caso di danni punitivi (e non compensativi), avendo così la stessa riesaminato il merito delle decisioni dei giudici spagnoli, in violazione dell’articolo 34 n. 1 e dell’articolo 36 del Regolamento Bruxelles I (v. oltre, par. 3). Inoltre, la Cour d’appel avrebbe omesso (anche alla luce dell’art. 10 della CEDU e della giurisprudenza della Corte di Strasburgo) un’appropriata valutazione della gravità degli illeciti (v. ad esempio  Corte EDU, Colaço Mestre e SIC, par. 28) e attribuito eccessiva rilevanza alla situazione economica dei convenuti e alle norme nazionali (v. Corte EDU, Błaja News, par. 71).  

La Cour de cassation, individuando questioni interpretative problematiche, sospendeva il procedimento e sottoponeva una serie di questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia.

Tra i temi centrali del rinvio si pongono alcuni interrogativi di grande importanza sistemica: possono i giudici di uno Stato membro negare l’esecuzione e il riconoscimento di una condanna civile per lesione della reputazione e dell’onore, pronunciata da un giudice di un altro Stato membro, perché ritenuta lesiva della libertà di espressione? E ancora: in che misura il giudice dello Stato richiesto può sindacare la proporzionalità del risarcimento, e con quali criteri? È possibile tener conto soltanto dell’effetto deterrente della condanna in rapporto alle risorse economiche del soggetto condannato oppure possono essere presi in considerazione anche altri criteri come la gravità della colpa o l’entità del danno? L’effetto deterrente sull’esercizio della libertà di espressione consiste in un mero effetto intimidatorio oppure può essere valutato anche alla luce dell’impatto sull’equilibrio finanziario dei soggetti condannati, distinto a seconda che si tratti di persone fisiche o persone giuridiche?

A queste questioni, basate sul delicato equilibrio tra tutela della reputazione e libertà di espressione (specialmente in riferimento a temi di interesse generale),  la Corte di giustizia è stata chiamata a dare risposta, chiarendo se e in che misura la (violazione della) libertà di espressione possa costituire un limite al mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie in ambito civile e commerciale.

3. La pronuncia della Corte di giustizia del 4 ottobre 2024

In sintesi, la Cour de cassation ha chiesto alla Corte di giustizia “se, ed eventualmente a quali condizioni, debba essere negata l’esecuzione di una sentenza che condanna una società editrice di un quotidiano e uno dei suoi giornalisti a risarcire il danno morale subito da un club sportivo e da uno dei membri della sua equipe medica a causa di una lesione della loro reputazione dovuta a un’informazione che li riguarda pubblicata da tale giornale” (sentenza Real Madrid, punto 28).

Le questioni sollevate investono il Regolamento Bruxelles I, applicabile ratione temporis, il quale all’art. 34 n. 1 consente ai giudici dello Stato richiesto di negare il riconoscimento delle decisioni straniere se esso è “manifestamente contrario all’ordine pubblico dello Stato membro richiesto” (cors. agg.) e agli artt. 36 e 45.2 dispone perentoriamente che “[i]n nessun caso la decisione straniera può formare oggetto di un riesame del merito” (il Regolamento Bruxelles I bis, oggi vigente, analogamente dispone agli artt. 45.1, lett. a e  52; sulla validità della sentenza anche per il Regolamento Bruxelles I bis v. Jault-Seseke, p. 11).

In questo quadro si colloca la ricerca del delicato equilibrio tra reciproca fiducia e rispetto dei diritti fondamentali: l’intero sistema di circolazione delle decisioni nell’Unione, di cui è parte integrante la clausola dell’ordine pubblico, è pervaso dalla ricerca di questo equilibrio (v. Marchadier 2024, Jault-Seseke, p. 6 e 9).

Proprio in virtù dell’estrema importanza riconosciuta alla fiducia reciproca, i motivi di diniego del riconoscimento e dell’esecuzione di una sentenza straniera sono limitati e operano solo in situazioni eccezionali, ivi compresa la clausola dell’ordine pubblico. Essa può essere azionata solo in casi di manifesta contrarietà (v. art. 34 n. 1 del Regolamento Bruxelles I e art. 45.1, lett. a del Regolamento Bruxelles I bis) a diritti fondamentali o a norme essenziali per l’ordinamento dello Stato richiesto o dell’Unione (v. punti 37 e 39 della sentenza Real Madrid, ma già prima il punto 38 della sentenza Krombach).

Quanto alla libertà di espressione e di informazione, protetta dall’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali – da interpretare alla luce del significato e della portata che la giurisprudenza della Corte di Strasburgo riconduce all’art. 10 CEDU (v. punti 51-52 sentenza Real Madrid) – la Corte ha chiarito che essa “costituisce uno dei fondamenti essenziali di una società democratica e pluralista, facente parte dei valori sui quali, a norma dell’art. 2 TUE, l’Unione è fondata”, in particolar modo quando si tratti di giornalisti, editori e organi di stampa, il cui ruolo è cruciale per la democrazia e per lo Stato di diritto (v. sentenza Real Madrid, punti 49, 50 e 55).

Precisata la centralità della libertà di espressione, la Corte ha quindi indicato, in ossequio al principio di proporzionalità, i criteri da seguire per determinare la legittimità delle ingerenze nel suo esercizio, comprese quelle derivanti da decisioni che riconoscono risarcimenti per lesioni della reputazione. A questo riguardo la Corte ha richiesto la verifica dell’eventuale sproporzione tra il danno alla reputazione e i risarcimenti accordati, sottolineando che ai fini del diniego del riconoscimento occorre una lesione sostanziale e manifesta della libertà di espressione e, quindi, dell’ordine pubblico (ivi, punto 67). Per questa valutazione devono essere tenute in considerazione “tutte le circostanze del caso di specie” (punto 68), tra le quali la Corte ha ricompreso la natura del soggetto condannato (distinguendo tra persone giuridiche – la cui reputazione è priva della dimensione morale tipica delle persone fisiche – e persone fisiche), il potenziale effetto dissuasivo (chilling effect) sull’esercizio della libertà di espressione riguardo questioni simili (punto 61), la quantificazione del risarcimento alla luce degli importi concessi generalmente in casi comparabili e dei mezzi economici dei soggetti condannati (punti 62-64), l’eventuale irrogazione di altre sanzioni (anche non economiche) e della condanna al pagamento delle spese di giudizio (punto 65), oltre alla gravità dell’illecito e all’entità del danno (punto 68).

Come osservano Feraci e van Calster 2024(2), la Corte ha confermato pressoché integralmente le conclusionidell’ Avvocato generale, concludendo che non deve essere data esecuzione a sentenze straniere per violazione dell’ordine pubblico allorché si tratti di condanne al risarcimento dei danni per lesione della reputazione che implicano “una violazione manifesta della libertà di stampa” (punto 74). Tuttavia, il diniego deve essere ritenuto comunque eccezionale e valutato caso per caso e non può essere basato su una nuova autonoma valutazione della correttezza del bilanciamento tra i diritti in gioco rispetto a rispetto a quella effettuata dai giudici dello Stato di origine (van Calster 2024(2)). Infatti, per assicurare il rispetto del divieto di riesame nel merito della decisione, i giudici dello Stato richiesto non possono sindacare le valutazioni di merito deigiudici dello Stato d’origine, né rivalutare la gravità dell’illecito o l’entità del danno (sentenza Real Madrid, punto 71), dovendo limitare l’esame alla mera constatazione della sussistenza di una violazione “manifesta” della libertà di stampa (punto 72), quale diritto considerato fondamentale e irrinunciabile dall’ordinamento dello Stato richiesto (Marchadier 2024).

Sebbene non le competa la determinazione del contenuto dell’ordine pubblico degli Stati membri, la Corte ha nuovamente esercitato la propria competenza nel “controllare i limiti entro i quali il giudice di uno Stato contraente può ricorrere a tale nozione per non riconoscere una decisione emanata da un giudice di un altro Stato contraente” (v. Krombach, punto 23 e Renault, punto 27), confermando la rilevanza del rispetto dei diritti fondamentali (v. Anagnostaras-Tsadiras, p. 1301; v. anche, a titolo di esempio sul tipo di sindacato che può esercitare la Corte in materia di ordine pubblico, ancorché in altri settori, Bonomi e Benini, pp. 449-450). Pur avendo fornito degli utili criteri, la Corte ha ovviamente lasciato ai giudici nazionali il compito di effettuare discrezionalmente ogni valutazione sulla proporzionalità (sentenza Real Madrid, punti 68-69), nel rispetto dei vincoli metodologici volti ad evitare l’aggiramento del divieto di riesame nel merito. L’attenzione è stata quindi spostata non tanto sulla compatibilità, quanto sulla proporzionalità rispetto al parametro della “manifesta” violazione: posto che un mera violazione della libertà di espressione non è considerata sufficiente, occorre valutarne la natura “manifesta” (Marchadier 2024).

Come vedremo oltre, permane tuttavia il problema del divieto del riesame nel merito che potrebbe – anche ai fini dell’individuazione di SLAPPs – impedire l’accertamento del carattere manifesto delle violazioni ad opera dei giudici chiamati a valutare la riconoscibilità di provvedimenti stranieri.

4. La pronuncia della Cour de cassation del 28 maggio 2025

Il 28 maggio 2025, la Cour de cassation si è pronunciata, facendo seguito alla sentenza della Corte di giustizia, cassando la sentenza della Cour d’appel che aveva negato l’esecuzione delle condanne emesse dai giudici spagnoli. Applicando le statuizioni fornite dalla Corte di giustizia (v. supra), la Cour de cassation ha ritenuto violato il divieto di riesame nel merito, avendo la Cour d’appel compiuto valutazioni di carattere sostanziale.

In particolare, la Cour d’appel avrebbe illegittimamente rimesso in discussione le valutazioni dei giudici spagnoli sul rispetto dei doveri e delle responsabilità del giornalista e della società editrice, nonché sulla gravità della colpa e sul pregiudizio subito (sentenza Cour de cassation, punto 33); allo stesso modo alla Cour d’appel era precluso il sindacato sulle modalità di riconoscimento di danni non patrimoniali e sull’impatto della smentita sulla risonanza mediatica (sentenza Cour de cassation, punti 34-35), elementi facenti parte integrante delle decisioni spagnole ed esclusi da un nuovo scrutinio (Marchadier 2025).

Inoltre, la Cour d’appel non avrebbe tenuto in considerazione la gravità della colpa, come valutata dai giudici spagnoli (sentenza Cour de cassation, punto 39), in disaccordo con quanto richiesto dalla Corte di giustizia (sentenza Real Madrid, punto 68).

Peraltro, la decisione della Cour d’appel non è stata considerata compatibile con i dettami della Corte di giustizia nemmeno per quanto riguarda gli effetti dissuasivi in relazione alle modalità di valutazione delle risorse economiche dei convenuti: essa non ha indicato alcun valore di riferimento o metodo di calcolo per determinare l’impatto delle condanne sulla situazione economica e finanziaria individuale (sentenza Cour de cassation, punto 45 e 51).

Infine, le determinazioni della Cour d’appel non si sono mostrate conformi con quelle della Corte di giustizia alla luce dell’importo delle condanne: se la Cour d’appel ha fondato il diniego sulla base della somma della condanna al giornalista e alla società editrice, in realtà la Corte di giustizia ha poi richiesto valutazioni distinte per ciascuna vittima e per ciascun autore, anche al fine di verificare la possibilità di esecuzione soltanto parziale delle condanne (sentenza Cour de cassation, punti 56 e 57; cfr. altresì Traullé, p. 17 ss.).

Per tutte queste ragioni la Cour de cassation, allineandosi alla sentenza della Corte di giustizia, ha accolto il ricorso, rimettendo il caso ad una diversa sezione della Cour d’appel di Parigi.

Anche se l’annullamento è stato basato sull’errata considerazione degli elementi individuati dalla Corte di giustizia, la decisione finale della nuova sezione della Cour d’appel potrebbe comunque condurre al diniego del riconoscimento, anche se tale esito dovrà essere giustificato sulla base di diversi elementi e diverse valutazioni (van Calster 2025).

Qualora la Cour d’appel decidesse di confermare il rifiuto di riconoscimento delle sentenze spagnole, dovrà però superare due limiti stringenti imposti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

Da un lato, dovrà dimostrare che tali decisioni comportano una violazione manifesta della libertà di espressione tutelata dall’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali, senza tuttavia procedere a un riesame dei fatti nel merito (ossia senza riesaminare alla luce dei suoi parametri di giudizio né la gravità del danno né la colpa, così come già accertate dal giudice dello Stato di origine), ben potendone tener conto ai fini della valutazione di compatibilità delle pronunce con il suo ordine pubblico. 

Dall’altro, la Cour d’appel potrà comunque fondare il diniego anche su altri elementi: se infatti il danno e la colpa sono stati oggetto di accertamento nel merito, sono invece rimasti esclusi dalla motivazione le conseguenze economiche delle condanne per i convenuti e il loro eventuale impatto sulla continuità editoriale del giornale (Marchadier 2025; cfr. anche Dugué-Vitale, p. 29 ss.).

La vicenda processuale lascia ancora spazio ad alcune ambiguità e suscita qualche perplessità.

Nonostante i chiarimenti metodologici della Corte di giustizia e le determinazioni concrete della Cour de cassation, le valutazioni sulla proporzionalità continueranno a presentare profili problematici. Anche se la Corte di giustizia ha aperto la strada all’“esecuzione parziale” attraverso la possibilità di legittimare la circolazione di decisioni contrarie all’ordine pubblico previa riduzione dei risarcimenti a importi “proporzionati” (sentenza Real Madrid, punti 72-73; v. anche Gabillet e Guinot-Delery, p. 15), resta pragmaticamente critica la valutazione, caso per caso, del carattere “manifesto” della sproporzione.

Ci si dovrà continuare a chiedere se sia sufficiente stabilire quando la lesione alla libertà di espressione cessi di essere giustificata ovvero se occorra, piuttosto, trovare criteri utili nel caso concreto per identificare le violazioni “manifestamente” contrarie all’ordine pubblico. Come nota Marchadier 2025, distinguere tra ciò che è semplicemente discutibile e ciò che è effettivamente irragionevole ed inaccettabile, come un risarcimento manifestamente eccessivo, tale da produrre un effetto dissuasivo sproporzionato, non sarà un’operazione agevole da compiere.

5. Quale rilevanza della sentenza Real Madrid ai fini del contrasto alle SLAPPs

Come abbiamo anticipato supra, la sentenza Real Madrid, anche alla luce dell’applicazione data dalla Cour de cassation, può fornire una chiave di lettura significativa dell’ondivago atteggiamento generale nella lotta alle SLAPPs (cfr. Anagnostaras-Tsadiras, p. 1307).

Concettualizzate già a partire dagli anni Ottanta nella dottrina statunitense (Canan-Pring), le SLAPPs si contraddistinguono per l’assenza di un fondamento giuridico sostanziale a supporto delle azioni, le quali vengono consapevolmente intentate al solo scopo di intimidire, dissuadere o ostacolare l’esercizio della libertà di espressione (Hess, p. 4 ss.), logorando economicamente i convenuti ed esercitando su di essi indebite pressioni processuali o reputazionali (Borg-Barthet et al., pp. 7-8).

In ambito transfrontaliero, il fenomeno delle SLAPPs si rivela ancora più insidioso, poiché consente agli attori di ricorrere a pratiche di forum shopping, rivolgendosi strategicamente a giurisdizioni la cui giurisprudenza si dimostri più permissiva, o i cui ordinamenti giuridici offrano condizioni favorevoli alla proposizione di tali azioni. Ciò può riguardare sia la presenza di norme sostanziali che agevolano l’accoglimento di pretese infondate, sia la previsione di costi processuali e legali particolarmente elevati, tali da esercitare un’ulteriore pressione sui convenuti (v. Franzina, p. 809; Domej, p. 756 ss.; Maoli 2024, p. 299).

Fenomeni analoghi si manifestano anche attraverso il c.d. libel tourism, che consiste nello sfruttare le disomogeneità tra gli ordinamenti nazionali — sia sul piano sostanziale che su quello processuale — per attrarre il contenzioso verso fori le cui norme di diritto internazionale privato conducano all’applicazione di una legge sostanzialmente più favorevole all’attore, o, specularmente, più penalizzante per il convenuto (v. per tutti Hartley, p. 25 ss.; Levi, p. 508).

Recentemente le SLAPPs hanno ricevuto concreta attenzione anche nell’UE, che, dopo una Comunicazione  della Commissione del 2020, una Risoluzione del Parlamento europeo del 2021 e la successiva proposta legislativa, ha recentemente adottato la direttiva (UE) 2024/1069 dell’11 aprile 2024 sulla protezione delle persone attive nella partecipazione pubblica da domande manifestamente infondate o procedimenti giudiziari abusivi («azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica»), il cui recepimento è fissato per il 7 maggio 2026.

La direttiva, adottata in base all’art. 81, par. 2, lett. f) TFUE, “stabilisce garanzie contro domande manifestamente infondate o procedimenti giudiziari abusivi in materia civile con implicazioni transfrontaliere avviati nei confronti di persone fisiche o giuridiche in ragione della loro partecipazione pubblica” (art. 1). Il concetto di “partecipazione pubblica” è definito in termini ampi, includendo l’esercizio della libertà di espressione e di informazione su “questioni di interesse pubblico”, anch’esse delineate in modo estensivo (Kohler, p. 817). In particolare, ai sensi dell’art. 4, n. 2, rientrano tra queste tutte le tematiche in grado di suscitare un “legittimo interesse” (in tema v. Kavaliauskaitė, pp. 47-48).

Per identificare i “procedimenti giudiziari abusivi”, cioè quelli che “non sono avviati per far valere o esercitare realmente un diritto, ma […] hanno come finalità principale la prevenzione, la restrizione o la penalizzazione della partecipazione pubblica […]», all’art. 4, n. 3, sono forniti alcuni criteri esemplificativi (la natura sproporzionata, eccessiva o irragionevole della domanda, il valore eccessivo della controversia, l’esistenza di procedimenti multipli, la presenza di intimidazione, molestie o minacce, l’uso di tattiche procedurali dilatorie e la scelta opportunistica del foro), anche se manca invece la definizione di “domande manifestamente infondate” (van Houtert, p. 657).

La direttiva  introduce diverse misure per contrastare le SLAPPs (v. Kohler). In primo luogo, prevede specifiche garanzie procedurali, da trattare con urgenza ai sensi dell’art. 7, tra cui la possibilità per il convenuto di chiedere una cauzione all’attore (art. 10) e il rigetto anticipato delle domande manifestamente infondate (artt. 11 ss.).

Il capo IV impone agli Stati membri di assicurare che, in caso di “procedimenti giudiziari abusivi”, l’attore possa essere condannato al rimborso delle spese processuali e di rappresentanza legale della controparte (art. 14), oltre che, se previsto dal diritto nazionale, al risarcimento dei danni e a sanzioni che siano effettive, proporzionate e dissuasive (art. 15).

Infine, il capo V stabilisce il diniego del riconoscimento e dell’esecuzione di decisioni provenienti da Stati terzi qualora siano frutto di procedimenti manifestamente infondati o abusivi (art. 16), e attribuisce all’art. 17 la competenza ai giudici dello Stato membro di domicilio delle “vittime” per le azioni da queste intentate per ottenere risarcimenti e spese legali relative a SLAPPs avviate dinanzi ai giudici di Paesi terzi ad opera di soggetti domiciliati al di fuori dell’Unione: trattasi dunque di un forum actoris (Kohler, p. 819).

Ora, alla luce dell’esito della vicenda giudiziaria, tenendo in considerazione sia la sentenza dalla Corte di giustizia che la sua applicazione ad opera della Cour de cassation, sembra chiara una certa convergenza con il “language and sentiment” dell’art. 16 della direttiva sul diniego del riconoscimento (van Calster 2024(2); cfr. altresì Petersen Weiner), per quanto, nel caso di specie, il diniego sia stato opposto ad una sentenza emessa in uno Stato membro ai sensi del reg. Bruxelles I.

Centrale nel diniego del riconoscimento è la valutazione del c.d. “effetto dissuasivo” (v. Lutzi) – anche chiamato indistintamente “effetto deterrente” o “chilling effect” (v. Pech) – dalla partecipazione al dibattito pubblico su questioni di legittimo interesse generale: dinanzi alle SLAPPs, non si tratta soltanto di libertà di espressione e informazione esercitata in forma individuale, ma si tratta di dimensione strumentale alla partecipazione pubblica, allo scopo di preservare il pluralismo e l’ordine democratico.

La valutazione dell’effetto dissuasivo ha trovato spazio nella sentenza della Corte di giustizia ai punti 61 e 69, dove viene richiamata la giurisprudenza della Corte di Strasburgo (“occorre dar prova della massima prudenza quando le misure o le sanzioni adottate sono tali da dissuadere la stampa dal partecipare alla discussione di questioni che presentano un legittimo interesse generale, e quindi da avere un effetto dissuasivo sull’esercizio della libertà di stampa riguardo a simili questioni”: v. Corte EDU, Bladet Tromsø e Stensaas, par. 64; Cumpănă e Mazăre, par. 111) e vengono incaricati i giudici nazionali della valutazione sui potenziali effetti dissuasivi sulla libertà di stampa e sulla copertura mediatica di questioni di interesse generale.

Ma maggiore enfasi ha riscontrato il “chilling effect” nelle conclusionidell’avvocato generale, il quale ha affrontato il tema prendendo le mosse dalla sua definizione (in sinonima con “effetto dissuasivo” o “deterrente”) mutuandola – in assenza di una specifica definizione fornita dal giudice del rinvio – dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo.: pur rilevando alcune incertezze sostanziali (Baumbach), l’avvocato generale ne ha identificato il “nocciolo duro” nella capacità di “giustificare un esame rigoroso delle misure nazionali (…) idonee a produrre effetti negativi che vanno al di là dei singoli casi in cui sono applicate (…)” (conclusioni, punti 164-166, dove si richiamano le sentenze della Corte EDU, Tønsbergs Blad; Kasabova, par. 71; Bozhkov, par.55; Público – Comunicação Social, par. 55).

Nel caso di specie, l’ordine pubblico e il rifiuto dell’exequatur si intersecano con questa definizione in quanto le condanne – che evidentemente hanno ripercussioni a livello individuale sui condannati – possono avere conseguenze negative anche per l’intera collettività nel momento in cui si configura il “chilling effect”. Se il ricorso all’ordine pubblico ha natura assolutamente eccezionale nei casi di condanne che vertono su risarcimenti compensativi, d’altra parte, quando “[l]’effetto deterrente così definito colpisce sia la libertà giornalistica nello Stato membro interessato sia la libertà di informazione del pubblico in generale (…) [i]l rifiuto dell’exequatur (…) protegge non solo il convenuto dalla sanzione ad esso imposta, ma anche l’interesse della società nello Stato membro interessato” (conclusioni, punto 170).

La questione che si pone, dunque, non riguarda soltanto la proporzionalità del risarcimento, ma anche e specialmente il suo potenziale “effetto deterrente che porti a una violazione manifesta e smisurata della libertà di stampa in tale Stato membro a causa della sanzione imposta” (conclusioni, punto 173). Un tale effetto deterrente, che supera la dimensione puramente individuale della misura, è idoneo a giustificare il ricorso all’ordine pubblico per negare il riconoscimento. Infatti, “solo il rischio di un effetto deterrente che vada al di là della situazione della persona direttamente interessata giustifica il rifiuto dell’exequatur nella misura in cui esso costituisce una violazione manifesta e smisurata della libertà di stampa nello Stato membro richiesto. È solo in un’ipotesi del genere che il giudice di tale Stato membro deve ricorrere alla clausola dell’ordine pubblico per rimediare a una carenza manifesta nella tutela di tale libertà” (conclusioni, punto 176).

Dunque le SLAPPs rappresentano un fenomeno sicuramente collegato all’utilizzo dell’ordine pubblico nel diniego del riconoscimento di sentenze straniere (v. Benvenuti, p. 153) ed è per questa ragione che il divieto di riesame nel merito, così come delineato dalla Corte di giustizia e applicato dalla Cour de cassation, potrebbe costituire un insuperabile ostacolo all’identificazione di pericolose azioni strategiche.

6. Osservazioni conclusive

Come ci si poteva aspettare, la Cour de cassation ha seguito le indicazioni della Corte di giustizia rilevando una violazione del divieto di riesame nel merito nel diniego all’esecuzione dichiarato dalla Cour d’appel.

Ad una prima lettura, la sentenza della Suprema Corte francese potrebbe essere vista con preoccupazione nel contrasto alle SLAPPs, in quanto senza una minima valutazione del merito potrebbe risultare assai ardua l’identificazione del carattere strategico dell’azione (così come dell’abusività del processo o della manifesta infondatezza).

Anche se questo fattore potrebbe limitare l’efficacia della lotta alle SLAPPs, se letta con maggiore attenzione, la sentenza della Corte di giustizia potrebbe risultare di una certa utilità a tale scopo. In particolare, la corretta lettura che dovrà essere data alle statuizioni della Corte di giustizia nelle sue future applicazioni dovrà essere basata sul carattere esemplificativo dei criteri che essa ha fornito per la valutazione della proporzionalità dell’ingerenza nell’esercizio della libertà di espressione.

A ben vedere, infatti, anche la Cour de cassation si è limitata a dichiarare che i criteri utilizzati dalla Cour d’appel non coincidono con quelli individuati dalla Corte di giustizia e, pertanto, occorrerà una nuova valutazione alla luce di questi ultimi. La Cour d’appel, come abbiamo già ricordato supra, sarà pienamente legittimata a confermare il rifiuto del riconoscimento, ancorché sulla base di diverse motivazioni. D’altra parte, come osservato nel Rapport complémentaire di Sabine Corneloup, p. 18, solo il giudice francese può (e deve) valutare l’effetto dissuasivo sull’esercizio della liberà di stampa, in quanto si tratta dell’effetto suscettibile “de se produire en France” e “une telle appréciation n’a pas encore été effectuée par le juge espagnol”.

Permangono, tuttavia, almeno altri due problemi. Il primo ha natura metodologica e riguarda la capacità della Corte di giustizia di fornire criteri utili caso per caso per ogni violazione dei diritti fondamentali potenzialmente rilevante ai fini del ricorso all’ordine pubblico (così van Calster 2025; cfr. anche Anagnostaras-Tsadiras, p. 1314). Come sottolineato nelle conclusionidell’ Avvocato generale (punto 50) la Corte di giustizia in passato si è espressa in prevalenza su eccezioni “procedurali” di ordine pubblico, e non sul bilanciamento sostanziale nell’ambito di diritti fondamentali: questa circostanza potrebbe avere ripercussioni di economia e efficienza processuale nell’ipotesi in cui i giudici degli Stati membri, soprattutto quelli di ultima istanza, si sentissero obbligati a chiedere chiarimenti interpretativi alla Corte di giustizia per altri diritti fondamentali (v. ancora van Calster 2025, nonché Boskovic, pp. 52-53).

Il secondo problema è forse ancora più insidioso. Se i giudici degli Stati membri si sentissero vincolati al divieto di riesame nel merito, intendendone rigidamente la portata come divieto di poter tenere in considerazione quanto deciso dal giudice straniero, in nome della supremazia del principio della mutua fiducia, leggendo asetticamente il messaggio della Corte di giustizia, si richiederebbe di non dare adeguata rilevanza ai tipici caratteri identificativi delle SLAPPs, vanificando gli effetti delle misure che anche il legislatore europeo ha messo in campo.

Tra “mutua fiducia” e “cieca fiducia” ci sono delle sensibili differenze ed è anche per questo motivo che la valutazione sull’opportunità di un intervento di armonizzazione materiale minima attraverso il ravvicinamento delle legislazioni nazionali (come suggerito da Franzina), basato su una diversa base giuridica (art. 114 TFUE) rispetto all’art. 81 TFUE (v. Maoli 2023) dovrebbe sicuramente trovare spazio nell’agenda del legislatore dell’Unione.