Cecilia Nota (Università di Torino – Centro Alti Studi per la Difesa)

Introduzione

Il 14 maggio 2025, il Tribunale dell’Unione europea (Tribunale UE) si è pronunciato sul caso Stevi e The New York Times c. Commissione, annullando la decisione con cui quest’ultima aveva negato ai ricorrenti l’accesso ai messaggi di testo presumibilmente scambiati tra la Presidente della Commissione Von der Leyen e l’amministratore delegato di Pfizer Bourla nel contesto delle trattative per l’acquisto dei vaccini anti-COVID-19. La vicenda ha avuto ricadute anche sul piano politico-istituzionale (Alemanno 2025), ed è sfociata in una mozione di censura del Parlamento europeo contro la Presidente della Commissione, discussa e respinta dalla maggioranza dell’Aula. In tal senso, la sentenza ha riacceso il dibattito sul diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni europee, nella sua articolazione con i doveri di trasparenza, conservazione e documentazione dell’azione amministrativa.

La pronuncia del Tribunale si colloca all’incrocio tra tale impianto normativo e le sfide poste dall’evoluzione tecnologica della comunicazione istituzionale. Al centro della richiesta delle ricorrenti vi è, infatti, la questione, inedita e solo in apparenza marginale, della natura giuridica dei messaggi di testo scambiati tramite dispositivi mobili e della loro eventuale inclusione nella nozione di ‘documento’ ai fini dell’accesso. Il Tribunale è stato, così, chiamato a confrontarsi con questioni che non attengono solo alla trasparenza documentale, ma investono direttamente il principio di buona amministrazione sancito dall’art. 41 della Carta. Si tratta di un nodo apparentemente tecnico, che tuttavia sollecita interrogativi più ampi sulla capacità del diritto dell’Unione di garantire tracciabilità, controllo democratico e accountability nel mutato contesto operativo dell’amministrazione digitale (Hillebrandt 2024).

Il presente contributo si propone, dunque, di analizzare criticamente la pronuncia del Tribunale. Nel primo e nel secondo paragrafo si esamineranno rispettivamente il quadro normativo di riferimento e i contenuti essenziali della sentenza; nel terzo si affronterà il nodo qualificatorio, non sciolto dal Tribunale, relativo alla nozione di ‘documento’ rilevante ai fini dell’accesso.

1. Il quadro normativo: trasparenza, diritto di accesso ai documenti delle istituzioni e buona amministrazione nell’ordinamento dell’Unione

Il diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione trova il suo fondamento primario nell’art. 15(3) TFUE, che riconosce a ogni cittadino e persona fisica o giuridica residente nell’UE «il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto». Tale diritto è garantito dagli artt. 41 e 42 della Carta, espressione dei principi di buona amministrazione e trasparenza (Adam Tizzano 2024, p. 410; Santini 2004, p. 119), a loro volta corollari del principio democratico sancito dall’art. 10(3) TUE (Lock 2019; Piroddi 2014, p. 1764).

Come rilevato in dottrina, l’UE è un’organizzazione internazionale «fondata sul principio di trasparenza» (Spagnolo 2024, p. 81), la cui affermazione normativa si è consolidata gradualmente (Art. A Trattato di Maastricht, Art. 255(1) Trattato CE) fino al riconoscimento come obiettivo generale dal Trattato di Lisbona (Lenaerts 2004). Il principio è oggi sancito da diverse disposizioni dei Trattati e della Carta dei diritti fondamentali (Art. 1(2) TUE, art. 10(3) TUE, art. 15 TFUE, art. 42 Carta). La Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha confermato questo status, interpretando la legislazione dell’Unione alla luce del principio di trasparenza anche in assenza di richiami espliciti (Craig de Búrca 2024, pp. 597-605) e affermando che esso costituisce un mezzo per garantire «una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini» (CGUE, Schecke, punto 68) e uno strumento essenziale per assicurare il controllo democratico sull’operato delle istituzioni (Santini 2004, pp. 275 ss.).

La disciplina di dettaglio è contenuta nel Regolamento (CE) 1049/2001, che definisce «i principi, le condizioni e le limitazioni, per motivi di interesse pubblico o privati, che disciplinano il diritto di accesso del pubblico ai documenti» (CGUE, Svezia c. Commissione, punto 53; v. Santini 2004, p. 213 ss.; Peers 2001). Il regolamento intende come documento rilevante ai fini del diritto all’accesso «qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) che verta su aspetti relativi alle politiche, iniziative o decisioni di competenza dell’istituzione» (Art. 3(a) Reg. (CE) 1049/2001). Tale definizione è stata interpretata in giurisprudenza in senso ampio, estendendo la tutela anche a documenti trasmessi da terzi (CGUE, Svezia c. Commissione, punto 55; Commissione c. Breyer, punto 36), e risulta centrale per la vicenda in esame, benché, come si vedrà, non sia stata direttamente affrontata dal Tribunale.

Infine, poiché l’obiettivo del regolamento è quello di conferire un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni «il più ampio possibile» (Tribunale UE, Breyer c. Commissione, punto 39; CGUE Svezia c. MyTravel e Commissione, punto 73; Svezia e Turco c. Consiglio, punto 33; Commissione c. Technische Glaswerke Ilmenau, punto 51; Svezia e a. c. API e Commissione, punto 69), le limitazioni cui questo diritto è sottoposto (Art. 4 Reg. (CE) 1049/2001) devono essere interpretate e applicate in senso restrittivo (CGUE, Svezia c. MyTravel e Commissione, punto 75; Tribunale UE Sison c. Consiglio, punto 63; CGUE Svezia e Turco c. Consiglio, punto 36; Svezia e a. c. API e Commissione, punto 73).

In tale prospettiva, la giurisprudenza ha chiarito che l’effettivo esercizio del diritto di accesso presuppone che le istituzioni provvedano, per quanto possibile e in modo non arbitrario e prevedibile, all’elaborazione e alla conservazione della documentazione relativa alle proprie attività. Si tratta, dunque, di obblighi positivi di organizzazione e tracciabilità documentale, strettamente connessi al principio di buona amministrazione sancito all’art. 41 della Carta (Tribunale UE, Dehousse c. CGUE, punti 38 e 47). Inoltre, il regolamento richiede, all’art. 11, che le istituzioni mantengano dei registri dei documenti in loro possesso e tale disposizione è stata recepita nei regolamenti interni del Consiglio (art. 10, Decisione del Consiglio del 22 marzo 2004 relativa all’adozione del suo regolamento interno 2004/338/CE Euratom) e della Commissione (art. 8, Decisione della Commissione del 5 dicembre 2001 che modifica il regolamento interno 2001/937/CE CECA Euratom).

2. La sentenza T-36/23: la ricostruzione della vicenda e la decisione del Tribunale

La vicenda prende le mosse da un articolo del 2021 in cui la ricorrente, giornalista del New York Times, aveva riportato l’esistenza di messaggi di testo scambiati tra la Presidente della Commissione e l’amministratore delegato di Pfizer nel contesto delle trattative per l’acquisto dei vaccini anti-Covid-19. Successivamente, la ricorrente ha presentato, ai sensi del Regolamento (CE) 1049/2001, una richiesta di accesso a tali messaggi, la quale è stata respinta mediante decisione della Commissione (Decisione di conferma della Commissione C(2022) 8371 del 15 novembre 2022). Secondo quest’ultima, i messaggi non avevano carattere formale, trattandosi di scambi preliminari e accessori, privi di rilevanza istituzionale, e pertanto non erano stati registrati né conservati. La ricorrente ha, quindi, impugnato la decisione della Commissione di fronte al Tribunale, deducendo la sussistenza di elementi probatori idonei a dimostrare non solo l’avvenuto scambio dei messaggi, ma anche la loro rilevanza sostanziale nell’ambito delle trattative condotte direttamente dalla Presidente della Commissione, anche alla luce di informazioni acquisite tramite, inter alia, una relazione speciale della Corte di conti europea.

A sostegno del ricorso proposto, le ricorrenti hanno dedotto tre motivi principali: i) la violazione dell’art. 3(a) del Regolamento (CE) 1049/2001, che definisce la nozione di ‘documento’, nonché dell’art. 11 della Carta; ii) la violazione dell’art. 2(3) dello stesso regolamento, relativo all’ambito di applicazione del diritto di accesso a tutti i documenti detenuti da un’istituzione; iii) la violazione del principio di buona amministrazione, sancito dall’art. 41 della Carta. Il Tribunale ha iniziato e, come si vedrà, terminato il proprio esame con quest’ultimo motivo.

Nel valutare la legittimità della decisione di diniego, il Tribunale ha rilevato che la Commissione aveva dichiarato di non essere in possesso dei documenti richiesti, fondandosi sulla presunzione di veridicità normalmente riconosciuta a simili affermazioni (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punto 38). Tuttavia, tale presunzione può essere superata sulla base di indizi pertinenti e concordanti forniti dal richiedente (ivi, punto 39), come nel caso di specie. Le ricorrenti, infatti, hanno prodotto elementi numerosi e convergenti, tra cui articoli di stampa (ivi, punti 49-51), trascrizioni di interviste (ivi, punti 52-54), e la già menzionata relazione speciale della Corte dei conti (ivi, punti 55-56). Tali elementi sono stati considerati idonei a dimostrare che la Commissione, in un determinato momento, fosse effettivamente in possesso dei messaggi oggetto della richiesta, facendo così venir meno la presunzione di inesistenza (ivi, punti 57-58).

Una volta superata tale presunzione, spettava alla Commissione l’onere di fornire spiegazioni plausibili e dettagliate circa le attività di ricerca svolte e le ragioni della mancata disponibilità dei documenti richiesti (ivi, punti 40 e 60). Tuttavia, il Tribunale ha constatato l’insufficienza delle informazioni fornite dalla Commissione a tale fine (ivi, punti 67-68), poiché esse non chiariscono, ad esempio, se i messaggi siano stati effettivamente cancellati, se i telefoni della Presidente siano stati oggetto di verifica, o se vi siano stati tentativi concreti di recuperare il contenuto degli stessi (ivi, punti 65-66 e 72). La Commissione si è, dunque, limitata a invocare la mancata registrazione dei messaggi nel sistema documentale, senza motivare in modo adeguato le ragioni della mancata registrazione (ivi, punti 75-76).

Il Tribunale ha, quindi, rilevato che, in violazione del principio di buona amministrazione, sancito all’art. 41 della Carta (Piroddi 2014, p. 1757), la Commissione ha omesso di adottare misure diligenti e trasparenti atte a garantire la conservazione e la reperibilità dei documenti inerenti alle proprie attività istituzionali (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punti 84-85). In assenza di spiegazioni sufficientemente credibili e verificabili, la decisione impugnata è stata annullata, senza che il Tribunale ritenesse necessario esaminare gli ulteriori motivi di ricorso (ivi, punto 86).

3. La ratio decidendi: la centralità del principio di buona amministrazione 

La pronuncia del Tribunale rappresenta una tappa significativa e al contempo emblematica dei limiti attuali nell’evoluzione delle garanzie di trasparenza e accesso ai documenti nel diritto dell’UE. In linea con l’indirizzo della giurisprudenza, che ha progressivamente valorizzato il diritto di accesso ai documenti quale strumento di effettività del principio di trasparenza, il Tribunale ha individuato l’illegittimità della decisione impugnata in una violazione specifica degli obblighi derivanti dal Regolamento (CE) 1049/2001, letti alla luce del principio di buona amministrazione di cui all’art. 41 della Carta.

L’ approccio del Tribunale ha comportato la deliberata esclusione dal proprio ragionamento di una valutazione esplicita sulla portata e qualificazione della nozione di ‘documento’ di cui all’art. 3(a) del Regolamento (CE) 1049/2001, pure oggetto di uno dei motivi di ricorso formulato dalle ricorrenti. È pur vero che, nel corso della sentenza, il Tribunale fa sistematicamente riferimento ai messaggi di testo come “documenti richiesti” (ivi, punto 60). Tuttavia, tale terminologia non va interpretata come una qualificazione giuridica implicita. Il Tribunale si limita, infatti, a riprendere la dicitura utilizzata dai ricorrenti per identificare l’oggetto della domanda di accesso, senza però pronunciarsi sulla loro effettiva natura giuridica ai sensi del regolamento. In questo modo, elude il nodo qualificatorio sollevato, preferendo concentrare il proprio scrutinio sul deficit istruttorio e sulla violazione degli obblighi di diligenza amministrativa (Fiengo 2025, p. 4), nonché sull’assenza di una motivazione plausibile in ordine all’irreperibilità degli atti richiesti (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punto 81), che la stessa Commissione aveva giustificato con la natura ‘effimera’ dei messaggi di testo e con la sostituzione del dispositivo telefonico della Presidente della Commissione, presumibilmente contenente i messaggi stessi (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punto 71).

Questo approccio ha un duplice rilievo sul piano sistematico e sostanziale. Da un lato, manifesta una precisa scelta, da parte del Tribunale, di ancorare il controllo giurisdizionale al principio di buona amministrazione sancito dall’art. 41 della Carta, superando il mero dato regolamentare e riconoscendo che la trasparenza deve tradursi in obblighi effettivi di diligenza, conservazione e istruttoria a carico delle istituzioni (Alemanno 2025). Dall’altro lato, tuttavia, il mancato confronto con le nuove modalità di comunicazione informale limita la portata precettiva della sentenza e, come conseguenza, il suo valore come precedente innovativo, precludendo una svolta interpretativa idonea ad adeguare il regime di accesso alle condizioni materiali della governancedigitale contemporanea.

In tale contesto, la sentenza pone in evidenza questo rapporto tra diritto di accesso e obblighi positivi di archiviazione dei documenti gravanti sulle istituzioni. Se il diritto di accesso può esercitarsi solo su documenti esistenti (CGUE, Typke c. Commissione, punto 31), è altrettanto vero che l’inesistenza dei documenti non può essere il risultato di una scelta discrezionale dell’istituzione circa ciò che merita o meno registrazione (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punto 59). Il principio di buona amministrazione implica un obbligo di predisporre e conservare la documentazione funzionalmente rilevante e l’argomento secondo cui i messaggi di testo avrebbero natura ‘effimera’ si pone in contrasto con i parametri di diligenza imposti dal diritto dell’Unione (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punti 81-83). Questa tendenza istituzionale a considerare i messaggi di testo come ‘effimeri’, e quindi non soggetti a registrazione, è evidente. Infatti, non solo tale prassi è stata adottata da altre istituzioni, ma nel caso di specie la Commissione l’ha mantenuta nonostante la raccomandazione della Mediatrice europea a modificarla. Infatti, prima che il caso arrivasse al Tribunale, la questione era già stata oggetto di un’indagine da parte della Mediatrice, la quale aveva concluso che i messaggi di testo possono effettivamente essere considerati documenti ai sensi del Regolamento (CE) 1049/2001, in base al loro contenuto, non al loro supporto. Nonostante una raccomandazione formale di condurre una ricerca adeguata, la Commissione si è rifiutata di modificare la propria posizione.

Inoltre, la scelta del Tribunale rischia di limitare l’impatto della pronuncia anche sotto il punto di vista della trasparenza sostanziale. La sentenza, infatti, si traduce in una censura formale dell’operato della Commissione, ma non impone né offre elementi prescrittivi chiari per una riforma delle sue pratiche di gestione e archiviazione dei documenti digitali. 

In definitiva, la sentenza si segnala per aver richiamato le istituzioni europee al rispetto dei principi di buona amministrazione, diligenza e responsabilità, rigettando la pretesa della Commissione di sottrarsi agli obblighi di documentazione e trasparenza mediante argomenti legati alla natura ‘effimera’ dei messaggi e alla discrezionalità interna sulle regole di archiviazione (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punto 83). Rimane, tuttavia, impregiudicata la questione della qualificazione giuridica della messaggistica istantanea ai fini dell’accesso, privando così la giurisprudenza e la prassi amministrativa delle istituzioni di un fondamentale orientamento evolutivo per adeguare gli attuali schemi regolatori alle sfide contemporanee.

4. La qualificazione giuridica del ‘documento’ rilevante ai fini del diritto di accesso

Proprio in ragione della lacuna poc’anzi delineata, risulta necessario soffermarsi sulla questione, rimasta impregiudicata nella pronuncia del Tribunale. A ben vedere, il Tribunale non ha né affermato né presupposto che i messaggi in questione rientrino nella nozione giuridica di ‘documento’, limitandosi a giudicare la carenza istruttoria e l’insufficienza delle motivazioni addotte dalla Commissione, senza confrontarsi sul piano della qualificazione formale.

In tal senso, il combinato disposto dell’art. 15(3) TFUE e dell’art. 42 della Carta delinea un diritto di accesso che si estende ai «documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto». Tale previsione trova definizione puntuale nell’art. 3(a) del Regolamento (CE) 1049/2001, il quale, come già detto, definisce il documento come «qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) che verta su aspetti relativi alle politiche, iniziative e decisioni di competenza dell’istituzione».

In giurisprudenza si era già iniziata a delineare un’accezione funzionale e sostanzialistica della nozione di ‘documento’, comprendente anche contenuti informali, non protocollati e appunti a condizione che siano pertinenti rispetto all’attività decisionale o amministrativa dell’istituzione; ne deriva un’accezione centrata non sulla forma o sullo strumento materiale, bensì sulla rilevanza del contenuto rispetto all’attività istituzionale (CGUE, Svezia c. MyTravel e Commissione, punto 88; Consiglio c. Hautala, punto 31). 

Sarebbe, dunque, irrilevante che i messaggi di testo scambiati dalla Presidente della Commissione siano veicolati tramite sistemi di messaggistica istantanea e non costituiscano atti formalizzati secondo modelli tradizionali. Quel che rileva è la loro pertinenza funzionale rispetto alle attività istituzionali, nella specie le trattative per l’acquisto centralizzato dei vaccini anti-COVID-19, settore nel quale la Commissione agiva per delega degli Stati membri, espletando competenze attribuite dall’art. 168(5) TFUE e dalla Decisione (UE) 2021/2121 della Commissione riguardante la gestione degli atti e degli archivi.

Alla luce di tali considerazioni, risulta dunque corretto, ad avviso di chi scrive, concludere che i messaggi oggetto della controversia rientrino nell’accezione giuridica di ‘documento’ ai sensi dell’art. 3 (a) del Regolamento (CE) 1049/2001, poiché contenuti informativi dotati di rilevanza funzionale rispetto all’attività istituzionale della Commissione.

Conclusione

La sentenza del Tribunale relativa al caso Pfizer rappresenta un’occasione mancata per definire il regime di accesso ai documenti nell’era digitale. Pur riaffermando gli obblighi di buona amministrazione e di diligenza istruttoria che gravano sulle istituzioni, il Tribunale ha evitato di qualificare giuridicamente i messaggi oggetto della controversia, eludendo un nodo centrale ai fini dell’evoluzione del regime europeo di trasparenza documentale. La vicenda espone le criticità del sistema di documentazione dell’Unione di fronte a nuove tecnologie come la messaggistica istantanea (Battaglia 2025, pp. 205-206), dove il mancato adempimento degli obblighi di tracciabilità non è più una disfunzione tecnica ma un deficit giuridicamente rilevante.

La distinzione tra comunicazioni formali e informali appare giuridicamente poco sostenibile se si adotta, come qui si ritiene, un’interpretazione funzionale della nozione di ‘documento’, già parzialmente avallato dalla giurisprudenza della Corte, secondo la quale rileva non il mezzo o la forma della comunicazione bensì la sua connessione materiale con l’attività istituzionale. I messaggi oggetto della controversia, pertinenti alle trattative istituzionali condotte dalla Commissione, avrebbero dovuto essere considerati documenti rilevanti ai sensi del Regolamento (CE) 1049/2001 e, come tali, registrati, conservati e, eventualmente, resi accessibili. Sebbene le istituzioni necessitino di un margine di riservatezza nel processo decisionale (Tribunale UE, Sison c. Consiglio, punto 66; CGUE Commissione c. Breyer, punto 53), ciò non può giustificare un’esclusione generalizzata dall’accesso (CGUE, Svezia e Turco c. Consiglio, punto 43; Consiglio c. Access Info Europe, punto 72), poiché è la trasparenza «a conferire alle istituzioni una maggiore legittimità agli occhi dei cittadini dell’Unione» (Tribunale UE, De Capitani c. Consiglio, punto 37; CGUE Svezia e Turco c. Consiglio, punto 59).

La decisione della Commissione di non impugnare la sentenza, lasciando scadere i relativi termini, e di adottare, nel luglio 2025, una nuova decisione di diniego (Decisione (UE) della Commissione del 28 luglio 2025, C(2025) 5429) potrebbe rivelare una precisa strategia istituzionale. Da un lato, la Commissione ha evitato il rischio di una pronuncia della Corte ancora più vincolante sulla qualificazione dei messaggi istantanei come ‘documenti’, che avrebbe imposto una revisione sistemica delle prassi di registrazione. Dall’altro, ha limitato l’esposizione mediatica e politica del caso (Ollikanen 2025, pp. 460-461). In questo modo, la Commissione ha accettato una ‘sconfitta’ procedurale per preservare lo status quo su una questione di principio, ‘congelando’ l’incertezza giuridica e confermando, di fatto, l’urgenza di un intervento legislativo non più procrastinabile.

Nella nuova decisione la Commissione ha ammesso per la prima volta l’avvenuto scambio di messaggi, ma ha ribadito la natura ‘effimera’ dei messaggi e e ha dichiarato che i telefoni della Presidente erano stati sostituiti e formattati, fornendo così la motivazione richiesta dal Tribunale (Decisione (UE) della Commissione del 28 luglio 2025, C(2025) 5429, punti 13 e 14).

Questo epilogo è emblematico. La Commissione ha utilizzato il proprio margine di discrezionalità per conformarsi alla sentenza di annullamento in modo puramente formale, limitandosi a integrare la motivazione del diniego come richiesto dal Tribunale, ma senza alterarne la sostanza. L’esito conferma i limiti dell’azione giurisdizionale: pur avendo ottenuto un annullamento, i ricorrenti si trovano di fronte a un nuovo rifiuto, lasciando aperta la sola, e incerta, via di una nuova impugnazione. La vicenda dimostra che, in assenza di un intervento legislativo che chiarisca la nozione di ‘documento’ e imponga obblighi di conservazione stringenti per le comunicazioni digitali, la tutela della trasparenza rischia di rimanere incompiuta, affidata a un contenzioso estenuante e dal risultato imprevedibile.