(Maddalena Cogorno, Università degli Studi di Firenze)

La International Claims commission for Ukraine (di seguito ‘la Commissione’), istituita sulla base di una apposita convenzione internazionale (‘la Convenzione’) adottata il 16 dicembre 2025 nel contesto del Consiglio d’Europa, rappresenta una delle più recenti e ambiziose iniziative della comunità internazionale in risposta al conflitto armato tra Ucraina e Russia. Inoltre, essa costituisce il secondo elemento di un più ampio disegno istituzionale destinato, almeno nelle intenzioni, a dar vita ad un ‘international compensation mechanism’ articolato in tre atti. Il trittico si comporrebbe, infatti, del già operativo Registro dei danni causati dall’aggressione contro l’Ucraina, della Commissione, chiamata a valutare ed esaminare le pretese risarcitorie e di un futuro fondo di compensazione, di cui ancora non è stato delineato il funzionamento, destinato all’erogazione delle riparazioni.

Se la struttura e il funzionamento di tale Commissione, già analizzati in questo Blog, la possono in qualche misura ricondurre nel solco dei c.d. mass claims processes, il contesto storico-politico in cui essa insisterà la rende un unicum nel panorama internazionale, prestando il fianco ad alcune considerazioni critiche.

A differenza, infatti, di alcuni esperimenti simili precedenti (la United Nations Compensation Commission ‘UNCC’, l’Iran-United States Claims Tribunal, o la Eritrea-Ethiopia Claims commission), la Commissione per l’Ucraina viene istituita senza alcun coinvolgimento attuale dello Stato ritenuto responsabile delle violazioni cui si desidera porre rimedio, ossia la Federazione russa: il ruolo della Russia viene predisposto, in potenza, pro futuro, all’interno della convenzione istitutiva. Tale constatazione ha ancora più rilievo stagliandosi su uno sfondo in cui la principale violazione posta a fondamento del sistema di riparazione è il crimine di aggressione, che per propria natura si configura come una violazione del rapporto tra due Stati. Le riparazioni, inoltre, sia su un piano sociologico sia sul piano del diritto internazionale, si pongono necessariamente al termine di un processo dialogico tra chi commette la violazione e chi la subisce e ambiscono non solo a porre rimedio al danno, ma anche a ricostruire la relazione, a fare tabula rasa del rapporto incrinato. L’assenza della Russia in tale processo dialettico appare, pertanto, ancora più curioso e spinge ad un’analisi dell’organo istituendo.

A differenza di quanto avvenuto negli altri contesti in cui si è fatto ricorso alle mass claims commissions, nel caso di specie si pone la questione della coesistenza di altri meccanismi internazionali al lavoro, seppure da altre prospettive, sulla stessa situazione di conflitto: la Corte europea dei diritti umani, la Corte penale internazionale, nonché, a breve, il nuovo Tribunale speciale per il crimine di aggressione contro l’Ucraina (STA). Si profila, dunque, all’orizzonte, anche un possibile esercizio di coordinamento istituzionale, finalizzato ad una necessaria interlocuzione tra gli organi, con l’attenzione ad evitare potenziali sovrapposizioni delle funzioni, che potranno rivelarsi più o meno marcate, soprattutto e principalmente in fase di eventuali riparazioni.

In questo contesto, dunque, dall’istituzione della Commissione sorgono alcune considerazioni sul piano giuridico, per alcuni versi riconducibili alle critiche già mosse allo Statuto del Tribunale speciale per l’aggressione dell’Ucraina. In particolare, l’iniziativa invita a riflettere sulla prassi esistente in merito alla riparazione di gravi violazioni del diritto internazionale.

Su che base?

La prima domanda che si impone è su quale base il Consiglio d’Europa istituisca un meccanismo di riparazione per l’Ucraina e, nello specifico, la Commissione. Il preambolo della Convenzione fa riferimento, in primis, alla risoluzione ES-11/5 del 14 novembre 2022 in cui l’Assemblea generale ONU ha riconosciuto che la Federazione russa debba essere ritenuta responsabile di qualsiasi violazione del diritto internazionale in Ucraina o contro l’Ucraina, compresa la sua aggressione in violazione della Carta delle Nazioni Unite, nonché di qualsiasi violazione del diritto internazionale umanitario (DIU) e del diritto internazionale dei diritti umani, e che deve sostenere le conseguenze giuridiche di tutti i suoi atti illeciti a livello internazionale, compreso il risarcimento dei danni, anche quelli materiali, causati da tali atti. Inoltre, l’Assemblea ha sottolineato così la necessità di istituire, in cooperazione con l’Ucraina, un meccanismo internazionale per il risarcimento dei danni, delle perdite o delle lesioni derivanti dagli atti illeciti internazionali della Russia in o contro l’Ucraina. La Convenzione fa, in aggiunta, richiamo alla stessa risoluzione dell’Assemblea generale del 2022 che ha riconosciuto la violazione dell’art. 2(4) della Carta delle Nazioni Unite da parte della Russia per l’aggressione dell’Ucraina, al progetto di articoli del 2001 sulla responsabilità degli Stati, nonché ai c.d. ‘Principi di Van Boven’ sul diritto alla riparazione, inclusi in un’altra risoluzione dell’Assemblea generale, del 2005.

Se la risoluzione dell’Assemblea generale menziona, in serie, sia il crimine di aggressione, sia le violazioni del DIU e dei diritti umani, gli altri riferimenti del preambolo richiamano, invece, due differenti aspetti relativi alla normativa internazionale inerente alle riparazioni. Da una parte, infatti, il Progetto di articoli del 2001 sulla responsabilità degli Stati, all’art. 31, introduce l’obbligo dello Stato offensore «to make full reparation for the injury caused by the internationally wrongful act». Tale obbligo si configura, come spiegato dallo stesso commentario alla disposizione, quale corollario immediato della responsabilità statale, ossia come obbligo dello Stato responsabile derivante dalla violazione, e non come diritto dello Stato o degli Stati lesi. Il focus è, dunque, sullo Stato offensore. Il richiamo a tale obbligo, pertanto, nel caso di specie, sembra stonare: su tale base, infatti, non si incardina un diritto delle vittime alla riparazione, ma un dovere della Russia di agire a fornirla. Se i due aspetti, sul piano teorico, non sono in contraddizione ma, anzi, si corrispondono, trasposti nella struttura istituzionale della Commissione, essi entrano in cortocircuito: l’istituzione della Commissione da parte del Consiglio d’Europa senza la cooperazione della Russia (e senza il suo effettivo riconoscimento di una responsabilità) sembra, infatti, andare nel solo senso di voler soddisfare un’esigenza delle vittime che, però, non rientra e non trova fondamento nel meccanismo previsto all’art. 31 del Progetto di articoli, che riguarda direttamente solo Stato violatore e la sua responsabilità.

Differente, invece, la prospettiva dei principi di Van Boven, che teorizza proprio un «right to a remedy and reparation for victims», prevedendo che «a State shall provide reparation to victims for acts or omissions which can be attributed to the State and constitute gross violations of international human rights law or serious violations of international humanitarian law». L’accentuazione della titolarità di un diritto alla riparazione in capo alle vittime suggerisce che esso possa essere soddisfatto anche da un soggetto differente dall’offensore (sia esso uno Stato o un individuo), lasciando, così, il campo a meccanismi di riparazione ‘indiretti’, quale può essere la Commissione.

A partire da questa breve ricostruzione, la Commissione sembra costruita su basi poco solide per quanto riguarda la riparazione dell’aggressione: se la base è l’art. 31 del Progetto di articoli, l’assenza della Russia all’istituzione della Commissione sembra non soddisfare quell’obbligo di riparazione in capo allo Stato per l’aggressione; se la base sono i principi di Theo van Boven del 2005, essi non si riferiscono esplicitamente alla fattispecie di aggressione, che sembrerebbe esclusa. Nel caso della claims commission istituita come organo sussidiario del Consiglio di sicurezza nel 1991 per riparare ai danni causati dall’invasione del Kuwait da parte dell’Iraq, lo Stato invasore aveva pienamente riconosciuto la propria responsabilità giuridica per i danni causati e oggetto di possibili compensazioni, tramite una lettera formale al Segretario Generale dell’ONU. Il caso del tribunale Iran-USA, invece, si basava su un accordo tra i due Stati, casistica lontana da quella del caso di specie. Infine, il caso dell’Etiopia e dell’Eritrea sembra molto più simile, con la differenza che, esplicitamente, in tal caso, vennero escluse dai danni elegibili per le riparazioni, le circostanze connesse all’aggressione, che è invece il perno centrale del caso dell’Ucraina.

Rimane, quindi, il dubbio su quale sia la base giuridica che legittima il potere di un’organizzazione internazionale di istituire un meccanismo di riparazione, soprattutto per il crimine di aggressione: la Commissione sembra collocarsi in una zona grigia tra responsabilità statale e giustizia riparativa, senza aderire pienamente né all’una né all’altra logica.

Cosa?

La seconda questione aperta concerne l’oggetto della riparazione. L’art. 1 della Convenzione istitutiva della Commissione definisce come ‘claim’ i reclami presentati di fronte al Registro e quelli presentati, successivamente, direttamente alla Commissione. Ma è l’art. 3 che indica l’oggetto di tale reclamo, identificato nei danni o perdite causati da atti internazionalmente illeciti commessi dalla Russia in o contro l’Ucraina, inclusa l’aggressione in violazione della Carta ONU e le violazioni del DIU e dei diritti umani. La stessa disposizione introduce una limitazione temporale, per la quale i danni devono essere successivi al 24 febbraio 2022 e una delimitazione spaziale che richiede che i danni si siano verificati sul territorio dell’Ucraina.

Per meglio comprendere i profili oggettivi della procedura di reclamo, il regolamento del Registro dei danni sulle categorie di richieste idonee ad essere accolte aiuta a focalizzare a quali danni o perdite si faccia riferimento. Tale documento propone una tripartizione delle categorie di danno, a seconda del soggetto che ne faccia domanda: le persone fisiche, lo Stato, le persone giuridiche. Le persone fisiche possono lamentare (e, quindi, di fronte alla Commissione chiedere una riparazione) danni legati a trasferimenti involontari dentro o fuori all’Ucraina, violazioni della propria integrità fisica, privazioni della libertà, morte o sparizione in un membro della famiglia, perdite alle proprietà, e perdita degli accessi ai servizi pubblici (scuole, ospedali). Lo Stato dell’Ucraina e le persone giuridiche possono, invece, reclamare riparazioni solo per danni alla distruzione di infrastrutture ed edifici pubblici e all’ambiente, danneggiamento e devastazione di beni culturali, spese umanitarie per supportare la popolazione, sminamento. Infine, alle solo persone giuridiche sono riservati reclami per perdite relative all’attività economica o per la ricollocazione delle stesse.

Sebbene il portale web del Registro dei Danni (che, come primo atto della procedura di compensazione, può offrire indizi importanti sul lavoro della Commissione) affermi di preferire un ‘victim-centred approach’, che sottolinei l’importanza di riconoscere e affrontare le esigenze e i diritti delle vittime, garantendo che le loro voci siano ascoltate e le loro esperienze riconosciute nel processo di raccolta delle richieste di risarcimento, la procedura garantita sembra disattendere questo proposito. Infatti, esclusiva importanza viene attribuita ai profili materiali dei danni, che siano quantificabili e la cui quantificazione sia sorretta da prove.

Tale approccio meramente oggettivistico rischia di escludere o non cogliere appieno, invece, i danni non-materiali subiti, in particolare, dalle persone fisiche e di distaccarsi dalla ormai consolidata constatazione, consacrata nell’ordine di riparazione della Corte penale internazionale nel caso Lubanga, che «harm may be material, physical and psychological». Se ciò ha certamente rilievo per quanto riguarda gli individui, rendendo il meccanismo previsto dal Consiglio d’Europa potenzialmente discriminatorio ed escludente, maggiore importanza assumono queste considerazioni se si considera la distruzione del patrimonio culturale. Se, infatti, può essere (forse) quantificato e riparato il cultural value dei beni culturali, ricostruibile nel suo valore commerciale come estrinsecazione materiale, non sembra poter trovare ristoro di fronte alla Commissione la perdita del valore intrinseco dell’opera d’arte che sta nella sua autenticità e nella sua originalità, che nessuna digitalizzazione o restauro può mai restituire, così come nessuno spazio sembra essere riservato alla perdita e ai danni al patrimonio culturale intangibile dell’Ucraina.

Chi?

Un’ulteriore questione riguarda l’identificazione dei soggetti legittimati a proporre un reclamo. Nel solco della tradizione dei mass claim mechanisms, i legittimati a proporre un reclamo sono soggetti di natura disparata. L’art. 3 della Convenzione che istituisce la Commissione, in effetti, riconosce quali beneficiari delle misure di riparazione «all natural and legal persons concerned, as well as the State of Ukraine, including its regional and local authorities and state-owned or controlled entities».

Un primo problema, però, ad oggi non chiarito, e già postosi con l’istituzione del Tribunale per l’Ucraina, è la connessione tra il crimine di aggressione e le vittime persone fisiche. La Commissione sembra presupporre, senza esplicitarlo, che la violazione del divieto del crimine di aggressione possa dare origine a pretese riparatorie individuali, colmando così un vuoto normativo che il diritto internazionale positivo non ha ancora chiarito.

Infatti, la Convenzione fa menzione di vari tipi di violazione – del divieto di aggressione, DIU e diritti umani – senza connettere i vari tipi di beneficiari alle singole categorie di violazione. Sembrerebbe dunque, come anche previsto dallo Statuto del STA, che anche gli individui possano richiedere riparazioni per l’aggressione subita. Per sua definizione (Risoluzione dell’Assemblea generale ONU n. 3314 del 1974), l’aggressione è, però, un crimine internazionale che ha per vittima lo Stato aggredito («sovereignty, territorial integrity or political independence of another State»). Come già analizzato in precedenza, allora, l’introduzione di questo meccanismo di riparazione da parte del Consiglio d’Europa per il caso Ucraina-Russia, potrebbe condurre ad un’espansione del concetto di vittima nel diritto internazionale, includendovi non più solo, come vuole l’art. 85 delle Regole di procedura della Corte penale internazionale, «natural persons who have suffered harm as a result of the commission of any crime», ma anche, come sembra dal Regolalmento dei claims, civili danneggiati da condotte che non sono riferibili a violazioni dei diritti umani o del DIU, come quelli spinti a fuggire dal contesto di guerra, pur non essendo forzati a farlo, o coloro che non sono in grado di accedere a cibo o cure mediche a causa di un collasso dei servizi, così come, addirittura, membri delle forze armate dello Stato vittima che siano stati uccisi o feriti nel corso dell’aggressione, anche se in conformità alle norme del DIU. Questa innovazione, di per sé potenzialmente positiva, necessita, però, di un’ulteriore elaborazione che delimiti i confini della nuova definizione di vittima che così si configurerebbe.

Un’ulteriore problematica relativa ai beneficiari delle riparazioni è connessa al potenziale fenomeno della double compensation: secondo la convenzione istitutiva della Commissione, nessuna pretesa vittima può richiedere compensazione per un danno che abbia già ottenuto soddisfazione in altra sede. Tale condizione pone il problema stabilire meccanismi di verifica che richiederebbero una fitta rete di cooperazione e scambio di informazioni. Tra i potenziali concorrenti, che non sono indicati, si può immaginare la Corte europea dei diritti umani, che ha già riconosciuto alcune violazioni della Russia a danno dell’Ucraina, la Corte penale internazionale, così come lo stesso STA. Se da un lato è comprensibile voler evitare una double compensation (e non tanto per il rischio di un arricchimento della vittima, che, dato il contesto delle violazioni, sembra a noi lungi dal verificarsi, in considerazione dell’incommensurabilità di certi danni o anche, ‘solo’, dell’esperienza di anni di guerra e aggressione, quanto per un più esteso coinvolgimento possibile di individui nell’ottenere un po’ di ristoro), dall’altro, questa alternatività dei rimedi potrebbe causare un fenomeno di forum shopping tra le vittime. Ciò potrebbe, a cascata, incidere sulla disponibilità delle vittime individuali a cooperare con la Corte penale internazionale e con il Tribunale per l’aggressione, per evitare il rischio che le riparazioni simboliche, almeno dalla CPI comminate, le escludano dal potere ottenere una somma di denaro dalla Claims commission. Per comprendere la portata di tale divieto di double compensation, sarà necessario attendere che i regolamenti operativi della Commissione ne definiscano meglio i confini, auspicando un approccio flessibile e onnicomprensivo alle riparazioni.

Come?

Un’ulteriore domanda che sorge è come la Commissione provvederà a determinare le riparazioni. La Commissione si configura esplicitamente come un organo amministrativo, che non aspira a connettere il proprio operato al riconoscimento di una responsabilità della Russia stabilita da un tribunale, ma che lavora «on the basis that the Russian Federation, under international law, is responsible for all damage, loss or injury caused by its internationally wrongful acts in or against Ukraine» (art. 3): sulla base, insomma, di un riconoscimento, già attuale, in forma politica, della violazione del diritto internazionale.

Per ogni reclamo proposto, direttamente alla Commissione o ad essa trasmesso dal Registro, i panels procederanno ad una valutazione e alla determinazione del compenso spettante al preponente. Sia nei documenti fondativi del Registro, sia in quelli della Commissione, appare che l’unica forma di riparazione identificata sia la compensation, definita, sia nel Progetto di articoli del 2001 (art. 36), sia nei principi (n. 20) di Teo Van Boven, come lo strumento adatto «for any economically assessable damage». Il commentario al progetto di articoli conferma che, pertanto, il risarcimento consiste generalmente in un pagamento monetario e che l’espressione «economically asseassable» ha lo scopo di escludere il risarcimento per ciò che talvolta viene definito “danno morale”.

Tale approccio esclusivamente materialistico ed economico alla riparazione dei danni derivanti da violazioni del DIU, dei diritti umani e dell’aggressione, se da un lato, porta certamente un po’ di sollievo a chi ha perduto beni di grande valore, dall’altra non coglie quel magis che sta nei profili non-materiali della riparazione: il bisogno di ricostruire un tessuto sociale leso, di far pace con il proprio vissuto, di superare in via riparativa il trauma sociale subito da una comunità e dai suoi membri unitariamente considerati. Anche la Corte EDU ha colto, in effetti, in passato, tale profilo: un’opinione parzialmente dissenziente nel caso Yüksel Yalçinkaya c. Turchia ha ricordato che «individual redress, in addition to collective redress, is central to human rights. Non-pecuniary, non-material damage is the more typical harm caused by human rights violations. […] it consists in the trauma, anxiety, and anger consequential to the attack on human dignity, the loss of trust in State institutions, the mental and physical pain lasting after imprisonment, censorship, separation from family members and other manifestations of harm which would merit compensation. […] such non-material harm can by definition never be “remedied” by money», richiamando il caso Varnava e altri c. Turchia. In quest’ultimo, infatti, la Corte ha riconosciuto che, pur non essendoci, nel sistema europeo dei diritti umani, una disposizione espressa per il danno non pecuniario o morale, che, per propria natura, si sottrae a un «process of calculation or precise quantification», a volte esso è di tale gravità per cui è necessario trovare forme di compensazione che servono «to give recognition to the fact that moral damage occurred as a result of a breach of a fundamental human right and reflect in the broadest of terms the severity of the damage; they are not, nor should they be, intended to give financial comfort or sympathetic enrichment at the expense of the Contracting Party concerned» (par. 224).

Tale approccio che riconosce la riparazione simbolica altrettanto, se non più, importante di quella pecuniaria è, altresì, ben presente nei principi di Van Boven, che pur richiamati nel preambolo della Convenzione, sembrano essere stati posti a fondamento del lavoro della claims commission solo in modo parziale.

Nel concreto, dunque, la Commissione si limiterà a quantificare in somme di denaro quanto spetta ad ogni soggetto che faccia reclamo. Tale operazione si profila veramente critica, sia per l’incommensurabilità di talune violazioni, sia per la difficoltà di erogare poi, effettivamente, le somme di denaro.

Quando?

L’operazione di distribuzione di fondi a fini di compensazione è subordinata ad una serie di condizioni che – sul piano meramente pratico – rendono ad oggi difficilmente immaginabile l’attivazione del meccanismo nel suo complesso. Al momento, infatti, il Consiglio d’Europa ha precisato che la Commissione si limiterà a esaminare, valutare e decidere in merito alle richieste di risarcimento e a determinare l’importo dovuto in ciascun caso. Il terzo atto del meccanismo internazionale di riparazione, ovvero un fondo che concretamente fornisca le somme di denaro, deve ancora essere realizzato, mentre le parti interessate stanno continuando a esplorare possibili fonti di finanziamento del risarcimento. Fino a quando tutto ciò non sarà pienamente portato a termine, il rischio è quello di generare un’aspettativa nella platea dei possibili beneficiari sulla possibilità di ottenere una somma di denaro e un po’ di sollievo finanziario, con la potenzialità che essa venga frustrata, a partire dalle – presumibili – lunghe tempistiche di elaborazione di una richiesta, che deve passare per i tre atti (di cui solo, ripetiamo, due al momento designati e uno solo attivi) del meccanismo immaginato.

Conclusioni

I nodi giuridici e operativi del lavoro della Commissione sembrano ancora lontani dall’essere sciolti e, soprattutto, discendono tutti dal primo e principale scoglio di tale, in qualche misura lodevole, certamente ambizioso, progetto: l’assenza della Russia. Senza la partecipazione attiva della Russia, l’operazione della Commissione (e dell’intero meccanismo) si propone, infatti, solo come una forma articolata di distribuzione ponderata dei fondi messi a disposizione da altri Stati contribuenti.

Anche nel contesto di un progetto olistico di giustizia di transizione, di aspirazione alla pace e di prospettive “victim-centered” tale iniziativa risulta, seppure virtuosa, vagamente stonata: l’intera architettura del progetto è apertamente unilaterale e non sembra esserci spazio per una prospettiva riconciliativa, che, seppure in modo implicito, faceva da sfondo alle precedenti claims commissions.

Rimane, quindi, auspicabile, una forma di ancoraggio del sistema di riparazione al riconoscimento – giuridico e politico – di responsabilità della Russia, per meglio riempire di contenuto i diritti e doveri richiamati nel preambolo della Convenzione e permettere un ulteriore sviluppo del diritto internazionale in tema di aggressione e di riparazioni.