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Visti umanitari: il caso X e X contro Belgio, C‑638/16 PPU

Giulia Raimondo, Graduate Institute of International and Development Studies

Introduzione

Il 7 marzo 2017, nel caso X e X contro Belgio, C-638/16 PPU, la Grande Sezione della Corte di giustizia si è pronunciata riguardo al rilascio di visti umanitari da parte degli Stati membri dell’Unione europea. Il caso aveva sollevato gli animi di quanti da tempo auspicano l’apertura di vie legali che permettano a coloro che sono in fuga da conflitti o persecuzioni di giungere in Europa in maniera sicura ed ordinata. Tale attesa era stata alimentata dalle conclusioni dell’Avvocato generale Mengozzi, il quale sosteneva la sussistenza in capo agli Stati membri di un obbligo di rilascio di visti per ragioni umanitarie qualora vi fossero fondati motivi per ritenere che un rifiuto mettesse in pericolo la vita e la sicurezza dei richiedenti. Tuttavia, le (più o meno) fiduciose aspettative di molti sono state disattese dalla Grande Sezione, che ha adottato un approccio conservatore, rimettendo la questione agli Stati membri.

In quanto segue, propongo alcune riflessioni a margine di questa pronuncia tanto attesa per il suo potenziale impatto, quanto, purtroppo, deludente nel suo esito effettivo.

Prima di offrire una breve ricostruzione del caso in esame, mi si permetta di contestualizzare la questione controversa, seppur succintamente, con l’ausilio di alcuni dati.

Nei primi tre mesi del 2017, i morti di speranza nel Mediterraneo sono 537, nel 2016 ne sono stati registrati pressoché dieci volte tanti. Questi dati dovrebbero far riflettere, o perlomeno disturbare. Per dare l’idea della rilevanza del fenomeno in argomento, immaginiamo che nell’arco di 15 mesi i cieli europei vedano precipitare in media tre airbus al mese. Ne saremmo sconvolti e lo sconvolgimento non lascerebbe facilmente posto all’abitudine. Guasti tecnici? Errori umani? Sistematici attacchi terroristici? In ogni caso, sarebbe stato fatto tutto il possibile per evitare quelle tragedie.

A differenza di ipotetici disastri aerei, le morti nel Mediterraneo non sono congetture, né ci si può limitare a pensare che siano causate da errori umani o guasti tecnici. Queste morti sono il risultato di scelte politiche ben precise, caratterizzate da strategie di deterrenza, chiusura ed indifferenza (per un’analisi di come le morti nel Mediterraneo siano legate a doppio nodo con tali politiche si veda, per esempio, qui).

A questo proposito, Francois Crépeau, il relatore speciale dell’ONU sui diritti dei migranti, ha ripetutamente affermato (v., ex multis, qui e qui) che la riduzione del numero di morti, insieme al contenimento del fenomeno dell’immigrazione irregolare, può trovare soluzione unicamente nella sostituzione del mercato dei trafficanti con un’offerta di mobilità legale, sicura ed economicamente accessibile. Ciò potrebbe concretizzarsi in una politica dei visti più aperta e lungimirante, con l’obbiettivo di assicurare non solo la vita e l’incolumità dei migranti, ma anche la sicurezza degli Stati d’accoglienza, i quali sarebbero posti in questo modo nelle condizioni di controllare efficacemente le proprie frontiere attraverso efficienti procedure di rilascio dei visti.

L’apertura di canali legali che permettano ai migranti di raggiungere regolarmente l’Europa, senza doversi affidare alla sorte su sventurate imbarcazioni, o a trafficanti senza scrupoli, non è una novità nella retorica dell’Unione europea in materia di migrazione. Già nel 2002, uno studio per la Commissione aveva avanzato la proposta di attuare procedure di ingresso protetto, da realizzare fuori dal territorio dell’Unione, in modo da garantire una gestione ordinata degli arrivi di persone richiedenti protezione internazionale.

La discussione sulle procedure di ingresso protetto in generale, e sui visti per motivi umanitari in particolare, è rimasta un rumore di fondo che ha accompagnato l’evoluzione della legislazione dell’Unione europea in materia di immigrazione, emergendo con note più o meno forti in vari documenti programmatici, come il Programma di Stoccolma. Sembra tuttavia che lo sviluppo di un approccio comune in materia di visti per motivi umanitari sia un obbiettivo sempre più vago e sempre più complementare ad altre opzioni, quali il reinsediamento.

Ormai da tempo, l’Unione europea ed i suoi Stati membri anziché formulare efficaci ipotesi di governo del fenomeno migratorio, cinicamente sembrano illudersi di poterlo arrestare.

 

Il quadro normativo attuale

L’articolo 77, par. 2, lett. a), del TFUE prevede la possibilità per il Parlamento europeo e il Consiglio di adottare misure riguardanti la politica comune dei visti e di altri titoli di soggiorno di breve durata. Su questa base giuridica è stato adottato il Regolamento n. 810/2009, che ha stabilito il Codice Comunitario dei Visti (CCV). Questo Codice fissa le procedure e le condizioni per il rilascio del visto per soggiorni di breve durata, pari ad un massimo di 90 giorni su un periodo di 180, nel territorio dei Paesi dell’Unione europea e negli Stati associati al Sistema Schengen.

Le tipologie di visto per soggiorni di breve durata previste dal CCV sono essenzialmente due:

  • visti uniformi, validi sul territorio di tutti gli Stati membri e rilasciati per motivi di transito o per soggiorno (articolo 24);
  • visti con validità territoriale limitata, validi soltanto per lo Stato la cui Rappresentanza abbia rilasciato il visto (o, in casi particolari, anche per altri Stati specificamente indicati), senza alcuna possibilità di accesso, neppure per il solo transito, al territorio di altri Stati (articolo 25).

Entrambe le categorie di visti riguardano soggiorni di durata non superiore a tre mesi nel territorio dello Stato la cui Rappresentanza ha rilasciato il visto medesimo. Tuttavia, mentre i visti uniformi sono rilasciati per transito o soggiorni di vario tipo, i visti con validità territoriale limitata vengono eccezionalmente accordati, in deroga alle generali condizioni di ingresso nello spazio Schengen, qualora lo Stato membro lo ritenga necessario in virtù di motivi umanitari, di interesse nazionale o in forza di obblighi internazionali. I visti con validità territoriale limitata rappresentano dunque l’eccezione alla regola dei visti uniformi.

Per quanto concerne i soggiorni di lunga durata, essi sono, invece, disciplinati dal diritto nazionale. Infatti, benché l’articolo 79, par. 2, lett. a), del TFUE consenta al legislatore europeo di adottare misure relative al rilascio di visti e titoli di soggiorno di lunga durata, l’Unione non ha ancora adottato una legislazione organica in materia. Tali misure restano pertanto di competenza degli Stati.

In proposito, il legislatore europeo si è per il momento limitato ad elaborare direttive che disciplinano in modo uniforme le condizioni di ingresso e soggiorno di determinate categorie di soggetti (come la Direttiva Carta Blu, per lavoratori altamente qualificati) ovvero per situazioni specifiche (come il ricongiungimento famigliare).

Nel 2014 la Commissione ha avviato un processo di riforma della disciplina del Codice dei Visti (per un commento v. qui). Le discussioni continuano, ma la mancanza di chiarimenti sul regime applicabile ai visti per motivi umanitari resta un punto critico e criticabile.

Frattanto, l’urgente bisogno di vie legali e sicure per fare ingresso in Europa è esplicitato dai numeri delle morti nel Mediterraneo. Tale bisogno è stato messo in rilievo dalle conclusioni dell’Avvocato generale Mengozzi, il quale, nel caso X e X contro Belgio, ha concluso che gli Stati UE sono tenuti a rilasciare visti per motivi umanitari in forza dell’obbligo positivo di proteggere gli individui da torture e da pene o trattamenti inumani o degradanti sancito dall’articolo 4 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (per un commento alle conclusioni v. qui e qui).

Nei paragrafi seguenti, darò conto della vicenda all’origine del procedimento pregiudiziale e del suo (sconfortante) epilogo; cercherò infine di individuare i punti critici della sentenza della Corte di giustizia.

 

La vicenda X e X dinnanzi alla Corte di giustizia  

I ricorrenti, una coppia sposata e i loro tre figli in tenera età, siriani, appartenenti alla comunità cristiano-ortodossa, vivono ad Aleppo. Il 12 ottobre 2016, avevano presentato, sulla base dell’articolo 25, par. 1, lett. a), del CCV, domande di visti con validità territoriale limitata presso il Consolato del Belgio a Beirut, per fare ritorno in Siria il giorno seguente. La domanda era finalizzata a consentire alla famiglia di lasciare la città assediata di Aleppo e di presentare una richiesta d’asilo in Belgio. La situazione della sicurezza in Siria in generale ed a Aleppo in particolare, nonché l’appartenenza della famiglia alla minoranza cristiana ortodossa, li esponevano al rischio di essere oggetto di specifici atti di persecuzione per motivi religiosi. Uno dei ricorrenti ha dichiarato, in particolare, di essere stato sequestrato da un gruppo terrorista, e successivamente percosso e torturato, per poi essere liberato dietro pagamento di un riscatto. Inoltre, alla famiglia non era possibile presentare domanda di protezione nei Paesi limitrofi: Libano, Turchia e Giordania.

In primo luogo, Libano e Giordania non sono parti contraenti della Convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati. La Turchia lo è, ma applica la Convenzione mantenendo la limitazione geografica che concerne eventi accaduti in Europa. I rifugiati siriani sono pertanto esclusi dalla protezione della Convenzione. In secondo luogo, benché il Libano abbia permesso all’UNHCR di registrare più di un milione di rifugiati siriani, a partire dal maggio 2015 il Paese dei cedri, sotto un peso non più individualmente sostenibile, ha sospeso la registrazione. La Giordania, anch’essa messa a dura prova dal massiccio afflusso di persone in fuga dal conflitto siriano, ha recentemente chiuso i valichi di frontiera per motivi di sicurezza, di fatto negando assistenza umanitaria e protezione. Per quanto riguarda la Turchia, anch’essa ha chiuso le proprie frontiere con la Siria ed a seguito dell’accordo UE-Turchia episodi di refoulement ed espulsioni collettive sono sempre più numerosi.

Atteso quanto sopra, nessuno di questi tre Paesi può essere considerato Paese terzo sicuro ai sensi della Direttiva procedure, il cui articolo 38 richiede il rispetto del principio di non-refoulement, nonché l’esistenza della possibilità di chiedere il riconoscimento dello status di rifugiato e di ottenere protezione in conformità alla Convenzione di Ginevra.

Appare dunque pacifico che la domanda di asilo, qualora presentata dalla famiglia siriana, avrebbe avuto esito positivo. Ciò è supportato, tra l’altro, da dati statistici in base ai quali il 98% delle richieste d’asilo presentate negli Stati membri nel 2015 da cittadini siriani hanno avuto esito positivo.

Tuttavia pochi giorni più tardi, l’Office des étrangers belga ha respinto la domanda dei ricorrenti. Avendo la famiglia dichiarato di voler domandare asilo in Belgio, l’Office des étrangers ne derivava la loro intenzione di soggiornare in Belgio per un periodo più lungo rispetto a quello definito dall’articolo 1 del CCV, che ne delimita l’ambito di applicazione. Per tale motivo, il CCV non avrebbe trovato applicazione, tanto quanto le garanzie contenute nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. L’Office des étrangers, inoltre, precisava che autorizzare il rilascio di un visto di entrata nel caso di specie sarebbe equivalso a consentire la presentazione di una domanda di asilo presso una sede diplomatica, possibilità esplicitamente esclusa dall’articolo 3, paragrafo 2, della Direttiva Procedure.

Tale decisione è stata quindi impugnata dinnanzi al giudice competente in materia di asilo ed immigrazione, il Conseil du contentieux des étrangers (CCE), il quale, essendo già oggetto di una viva polemica politico-mediatica per fatti analoghi, verosimilmente a scanso di ulteriori polemiche, ha deciso di rinviare la questione alla Corte Costituzionale belga ed alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

Il CCE nutriva dubbi circa l’applicabilità del CCV al caso di specie. Le questioni poste dal giudice belga concernevano, in particolare, l’articolo 25 del CCV, il quale prevede la possibilità di rilasciare visti con validità territoriale limitata qualora ciò sia ritenuto necessario dallo Stato interessato “per motivi umanitari o di interesse nazionale o in virtù di obblighi internazionali”. Quali sono gli “obblighi internazionali” ai quali la norma in parola fa riferimento? Nel caso di specie, tali obblighi dovevano essere intesi come le norme rilevanti della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, ossia gli articoli 4 e 18 (divieto di tortura e diritto di asilo), e/o degli obblighi derivanti dalla CEDU e dalla Convenzione di Ginevra del 1951? Era possibile trovare nel diritto dell’Unione, più precisamente nel CCV, un obbligo al rilascio di un visto per motivi umanitari al fine di prevenire gravi violazioni dei diritti umani?

Nelle sue conclusioni del 7 febbraio, l’Avvocato generale Mengozzi aveva proposto alla Corte di rispondere anzitutto nel senso che la Carta dei diritti fondamentali non fa parte degli obblighi internazionali di cui all’articolo 25. L’Avvocato generale aveva chiarito, infatti, che la Carta è una fonte primaria del diritto dell’Unione ed ai sensi del suo articolo 51 gli Stati membri sono obbligati al rispetto dei diritti fondamentali in essa consacrati, ogniqualvolta si trovino ad applicare il diritto dell’Unione. In altri termini, i diritti sanciti dalla Carta hanno lo stesso DNA dell’Unione e non possono essere considerati alla stregua di “obblighi esogeni”.

Il rilascio ovvero il rifiuto di un visto con validità territoriale limitata è regolato dal Codice Comunitario dei Visti e riguarda l’autorizzazione ad attraversare le frontiere esterne dell’Unione, circostanza anch’essa regolata dal diritto dell’Unione, più precisamente dal Codice Frontiere Schengen. Alla luce delle conclusioni dell’Avvocato generale, le autorità belghe investite della procedura in parola sarebbero state tenute ad attuare tali norme e, di conseguenza, al rispetto degli obblighi contenuti nella Carta. In ossequio agli articoli 4 e 18 della Carta dei diritti fondamentali, il Belgio sarebbe dunque stato obbligato al rilascio di un visto con validità territoriale limitata, in modo da permettere alla famiglia di Aleppo di presentare una domanda di protezione internazionale.

Nella decisione del 7 marzo, la Corte di giustizia ha disatteso tale orientamento, affermando che la domanda di visto con validità territoriale limitata, presentata per motivi umanitari presso la Rappresentanza dello Stato membro in un Paese terzo, con l’intenzione di presentare una domanda di protezione internazionale e, pertanto, di soggiornare in tale Stato membro per più di 90 giorni su un periodo di 180, non rientra nell’ambito di applicazione del CCV, bensì unicamente nell’ambito di applicazione del diritto nazionale. La decisione sul rilascio a cittadini di Paesi terzi di visti o di titoli di soggiorno di lunga durata, anche per motivi umanitari, resta dunque questione di diritto nazionale.

La decisione della Corte, relativamente succinta, appare ambigua sotto molteplici punti di vista.

Andiamo con ordine.

 

Competenza della Corte

La competenza della Corte era contestata dal Governo belga, il quale, ha addotto l’estraneità della questione rispetto al diritto dell’Unione, palesata dal fatto che i ricorrenti, presentando una domanda di protezione internazionale, avrebbero avuto l’intenzione di soggiornare sul territorio per un periodo eccedente i 90 giorni. Il CCV non sarebbe stato applicabile e, pertanto, la Corte non sarebbe stata competente a rispondere alle questioni sollevate. Tuttavia, la Corte ha smentito la posizione del Governo belga. Infatti, secondo consolidata giurisprudenza della medesima Corte, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale godono di una presunzione di rilevanza tutte le volte in cui non appare in modo manifesto che la richiesta interpretazione del diritto dell’Unione non abbia alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della causa (v. Wojciechowski).

Come si vedrà, la soluzione adottata dalla Corte in punto di competenza sembra contraddire la decisione adottata nel merito.

 

Applicabilità del Codice Comunitario Visti

Volgendo al merito delle questioni pregiudiziali, la Corte cita l’articolo 62 del Trattato CE, oggi articolo 77 TFUE, che riguarda le misure relative ai visti per i soggiorni di durata non superiore a tre mesi e che costituisce la base legale del CCV. Come discusso, i ricorrenti hanno presentato presso l’ambasciata del Belgio in Libano domande di visti per motivi umanitari, con la non celata intenzione di chiedere asilo in Belgio e, pertanto, di ottenere il rilascio di un permesso di soggiorno la cui validità non fosse limitata a 90 giorni. L’inapplicabilità del CCV, e più in generale del diritto dell’Unione e della Carta dei diritti fondamentali, viene presentata dalla Corte come una logica inferenza deduttiva.

Il sillogismo operato dalla Corte su questo punto non tiene tuttavia in conto le eccezioni alla regola del soggiorno di breve durata previste dal Codice stesso. Infatti, proprio l’articolo 25 del CVV, al suo par. 1, lett. b), prevede la possibilità di prolungare il periodo di soggiorno oltre detto termine, per motivi ritenuti giustificati dal Consolato.

In ossequio al CCV, la Corte ben avrebbe potuto pronunciarsi nel senso che la nozione di visto non vada intesa in maniera restrittiva, ossia limitatamente a visti di 90 giorni su un totale di 180. Il ragionamento sarebbe stato non solo logicamente più persuasivo, ma anche maggiormente aderente ai principi fondamentali (universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà, osservanza e sviluppo del diritto internazionale) ai quali i Trattati dell’Unione europea sono ancorati e che informano (o, quanto meno, dovrebbero informare) l’azione interna ed esterna dell’organizzazione.

L’articolo 32, par. 1, lett. b), del Codice dei Visti prevede come motivo di rifiuto di un visto, e non come causa di non applicazione del Codice stesso, la sussistenza di ragionevoli dubbi sull’intenzione del richiedente di lasciare il territorio dello Stato interessato prima della scadenza del visto medesimo. Questo potrebbe lasciare spazio ad un’interpretazione nel senso dell’applicabilità del CCV, e dunque della Carta dei diritti fondamentali. Ma la Corte, a scanso d’ogni equivoco, precisa che la situazione in discussione nel procedimento principale non è caratterizzata dalla sussistenza di dubbi del genere, bensì da una domanda che ha un oggetto differente da quello di un visto di breve durata (v. punto 47)

Volendo seguire il ragionamento della Corte, ci si trova dinnanzi ad una paradossale conclusione: sarebbe stato più conveniente per i richiedenti domandare un visto turistico per visitare il Musée Magritte. Un eventuale rifiuto del visto, motivato ai sensi dell’articolo 32 del CCV, avrebbe verosimilmente permesso l’applicazione degli articoli 4 e 18 della Carta dei diritti fondamentali, permettendo ai richiedenti di giungere in Europa. In altri termini, solo mentendo i richiedenti avrebbero avuto accesso alle garanzie sancite dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

È necessario chiarire che il mero riconoscimento dell’applicabilità del CCV al caso di specie non avrebbe comportato l’automatico rilascio di un visto ai sensi dell’articolo 25, ma avrebbe quantomeno implicato l’applicabilità dalla Carta dei diritti fondamentali ed i conseguenti limiti al potere discrezionale degli Stati. Ciò non si sarebbe tradotto ipso facto nel riconoscimento del diritto d’asilo nei confronti dei ricorrenti, ma avrebbe permesso alla Corte di prendere in considerazione il diritto, riconosciuto ad ogni individuo dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo «di cercare e di godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni».

Il diritto d’asilo è garantito dall’articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che si richiama a sua volta alla Convenzione di Ginevra del 1951 ed al suo Protocollo del 1967. Quest’ultimo strumento, peraltro, non contiene una norma espressa concernente il diritto d’asilo in capo agli individui (l’unico riferimento in tal senso è da rinvenirsi nel preambolo). Il diritto d’asilo è concepito all’interno della Convenzione di Ginevra come un diritto degli Stati: gli individui possono domandarlo, gli agli Stati spetta il diritto di accordarlo. Per converso, tuttavia, in questo contesto gli Stati sono tenuti al rispetto del principio di non-refoulement, il quale è espresso nell’articolo 33 della Convenzione di Ginevra, nell’articolo 19 della Carta dei diritti fondamentali, nonché, indirettamente, nell’articolo 3 della CEDU.

L’ambito di applicazione della Carta è più esteso rispetto a quello di molti altri trattati sui diritti umani, come la CEDU. In questo senso, vale la pena notare che, a differenza dell’articolo 1 della CEDU, la Carta dei diritti fondamentali non contiene alcuna «clausola di giurisdizione» quale criterio di delimitazione della responsabilità degli Stati per violazioni della stessa. L’unico criterio che ne condiziona l’applicazione è da rinvenirsi nell’articolo 51. Inoltre, sebbene l’articolo 52, par. 3, faccia espresso riferimento all’equivalenza, quanto a significato e portata, fra i diritti dalla Carta e quelli corrispondenti della CEDU, esso «non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa». Ne consegue, come rilevato dall’Avvocato generale, che «il livello di protezione assicurato dalla CEDU costituisce soltanto una soglia minima, al di sotto della quale l’Unione non può scendere, potendo per contro l’Unione riconoscere ai diritti garantiti dalla Carta che corrispondono a quelli della CEDU una portata più ampia» (v. conclusioni dell’Avvocato generale Mengozzi, punti 97-99). Il diritto di domandare protezione internazionale e l’obbligo di non-refoulement sanciti dalla Carta avrebbero dunque potuto essere applicati extra-territorialmente al caso di specie. Ne sarebbe conseguito l’obbligo di rilascio di visti con validità territoriale limitata, qualora vi fossero stati seri e comprovati motivi per ritenere che un rifiuto avrebbe non solo privato i richiedenti del diritto di richiedere la protezione internazionale, ma li avrebbe altresì esposti al rischio serio di essere sottoposti alla tortura o a trattamenti inumani o degradanti.

 

Visti per motivi umanitari vs. sistema di Dublino

Partendo dall’assunto che l’Unione europea è chiamata a proteggere e promuovere l’universalità dei diritti umani, è difficile – se non avvilente – ammettere che i motivi alla base della decisione della Corte siano stati così lontani dai valori sui quali l’Organizzazione ha posto il proprio fondamento.

All’origine di questa formalistica decisione vi sarebbe infatti l’esigenza di mantenere la stabilità della struttura, già vacillante, del sistema europeo comune di asilo (si veda in particolare qui). Il buon funzionamento di tale sistema dipende a sua volta dall’operatività del sistema di Dublino, retto dal Regolamento 604/2013, il quale stabilisce i criteri ed i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale.

In base al sistema di Dublino, la responsabilità dell’esame di una domanda d’asilo incombe innanzitutto sullo Stato membro che ha svolto il ruolo maggiore in relazione all’ingresso del richiedente nell’UE. Nella maggior parte dei casi questo è lo Stato membro di ingresso, ma può trattarsi anche dello Stato membro che ha rilasciato il visto o il permesso di soggiorno a un cittadino di un Paese terzo che chiede asilo alla scadenza della sua autorizzazione. I criteri stabiliti dal Regolamento 604/2013 non tengono in alcun conto la volontà delle persone ad esso soggette. Impedire che i richiedenti asilo scelgano liberamente il Paese in cui presentare la propria domanda di protezione internazionale ed escludere che possano muoversi liberamente sul territorio dell’Unione, una volta ottenuta tale protezione, sembra essere una delle principali preoccupazioni degli Stati membri. Per converso, tale preoccupazione non solo sembra essere contraria ad un approccio improntato al rispetto della dignità e dei diritti fondamentali dell’individuo, ma pare anche opporsi al principio di solidarietà ed equa ripartizione delle responsabilità sancito dall’articolo 80 del TFUE.

Nel caso di specie, imporre il rilascio del visto per motivi umanitari ai ricorrenti avrebbe offerto loro la possibilità di poter scegliere lo Stato membro in cui presentare una domanda di protezione internazionale. Ciò avrebbe costituito un precedente inaccettabile per gli Stati membri, preoccupati, tra l’altro, che una decisione positiva potesse scatenare un’ondata ingestibile di richieste di visto per motivi umanitari presso le loro Rappresentanze diplomatiche, logisticamente ed operativamente impreparate ad una simile evenienza.

Al di là della irrilevanza legale del rovinoso scenario paventato dagli Stati, tale ipotesi appare empiricamente non dimostrata (sul punto, v. le conclusioni dell’Avvocato generale Mengozzi, al punto 172). Inoltre, anche qualora si verificasse un massiccio afflusso di richieste di visto, le considerazioni di opportunità politica o logistica di cui sopra, oltre ad essere moralmente oppugnabili, non terrebbero conto della natura assoluta del diritto a non essere sottoposto a tortura o a trattamenti inumani o degradanti, sancito dall’articolo 4 della Carta dei diritti fondamentali.

La Corte non è stata tuttavia di questo avviso. L’arrière-pensée alla base della decisione in esame si fa intento dichiarato nei suoi ultimi passaggi, laddove la Corte chiarisce che «consentire ai cittadini di paesi terzi di presentare basandosi sul codice in parola domande di visto finalizzate ad ottenere il beneficio di una protezione internazionale nello Stato membro di loro scelta […] lederebbe l’impianto generale del sistema istituito dal regolamento n. 604/2013» (punto 48).

La citata osservazione in chiosa tradisce l’intenzione di salvare ad ogni costo – anche al costo di negare i diritti fondamentali – un sistema che sin dall’origine soffre di deficienze strutturali che gli Stati membri non sembrano ancora disposti a correggere e superare.

Sembra opportuno notare che tra gli scopi principali del sistema di Dublino vi è quello di garantire l’effettivo accesso alle procedure volte al riconoscimento della protezione internazionale ed il rapido espletamento delle domande di protezione internazionale. Tale scopo sarebbe garantito contrastando il fenomeno dell’asylum shopping e la presentazione di richieste di protezione multiple. L’esclusione della facoltà di scelta dello Stato presso cui presentare la propria domanda di asilo è il mezzo con il quale si dovrebbe raggiungere il fine rappresentato dalla garanzia di una protezione effettiva. Ad ogni buon conto, impedire che i richiedenti possano scegliere lo Stato membro in cui presentare la propria domanda di protezione può (forse) rappresentare un obbiettivo secondario, ma non il fine ultimo da perseguire. La ratio decidendi su cui la decisione si fonda appare aver distorto tale rapporto. La stridente interpretazione teleologica della Corte, in un momento di crisi ed inerzia, conferma lo status quo.

 

Paradossi e/o indifferenza?

Con questa decisione la Corte sembra aver perso un’importante occasione per tracciare interpretativamente una via legale che permetta a coloro che fuggono da guerre e persecuzioni di raggiungere regolarmente l’Europa. Tale possibilità può essere rinvenuta nel diritto dell’Unione, seppure l’Unione europea non abbia ancora legiferato in materia di visti di lunga durata. Come accortamente dimostrato dall’Avvocato generale Mengozzi, il diritto dell’Unione richiede agli Stati membri di prevenire gravi violazioni quali quelle a cui sarebbero stati esposti i richiedenti.

La questione riflette uno dei più grandi paradossi del diritto (internazionale ed europeo) dei rifugiati: la protezione internazionale è un diritto fondamentale ed universalmente riconosciuto, ma la condizione necessaria all’esercizio di tale diritto è la circostanza di trovarsi al difuori del proprio Paese d’origine. Tale situazione, a sua volta, richiede l’attraversamento delle frontiere e l’ammissione sul territorio di uno stato ospitante. In altri termini, il diritto di domandare asilo non è accompagnato da un dovere di ammettere lo straniero presente alle proprie frontiere, la cui gestione è soggetta alla discrezionalità degli Stati.

Una breccia nell’ultimo “bastione della sovranità nazionale” è aperta dal diritto internazionale dei diritti umani e dall’applicabilità extraterritoriale del principio di non-refoulement – che ha natura consuetudinaria, se non di ius cogens. La questione ha trovato ampio spazio nelle conclusioni dell’Avvocato generale, il quale sosteneva l’esistenza di un obbligo positivo a carico degli Stati di adottare misure idonee ad evitare di esporre una persona ad un rischio reale di trattamenti proibiti dall’articolo 4 della Carta, nonché dall’articolo 3 della CEDU (v. punti 139-141). Mentre il Belgio sosteneva l’insussistenza di un diritto di ingresso, come corollario del principio di non-refoulement, l’Avvocato generale rilevava la presenza di un obbligo positivo di adottare misure preventive atte ad impedire che le persone interessate subiscano torture o trattamenti inumani o degradanti. Nel caso di specie, il rilascio di visti umanitari sarebbe rientrato fra queste misure ed avrebbe evitato di esporre i richiedenti ad un rischio reale di trattamenti proibiti dall’articolo 4 della Carta. Sembra opportuno infine notare che nei casi N.S. et al. (punti 94 e 106), ed Aranyosi e Căldăraru (punti 90 e 94), la Corte di giustizia ha già avuto modo di dichiarare, richiamando la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ed il caso M.S.S. contro Belgio e Grecia, che, analogamente all’articolo 3 della CEDU, l’articolo 4 della Carta, in talune circostanze, impone agli Stati membri un obbligo positivo.

Ciononostante, la questione è rimasta irrisolta dalla Corte, che, saldamente legata al petitum pregiudiziale, se ne lava le mani. Questa tendenza formalistica sembra caratterizzare i più recenti orientamenti dei giudici di Lussemburgo che in un caso altrettanto controverso, concernente l’Accordo UE-Turchia, hanno deciso di non decidere. Nel caso citato, infatti, il Tribunale si è dichiarato incompetente a conoscere dei ricorsi presentati da tre richiedenti asilo avverso l’Accordo UE-Turchia, in quanto quest’ultimo costituisce un atto formalmente concluso dagli Stati membri e non dalle istituzioni europee (per un commento, v. qui).

 

Quale futuro per la famiglia di Aleppo?

Le richieste di visti con validità territoriale limitata sottesi alla richiesta di protezione internazionale, secondo la Corte di Lussemburgo, sono questioni che concernono il diritto nazionale.

Spetta pertanto unicamente alle autorità belghe la decisione se accordare o meno un visto per motivi umanitari a X e X, con i loro tre figli. Considerata l’attuale politica belga in materia, la prospettiva di una decisione favorevole ai ricorrenti sembra piuttosto remota.

Ciò non significa che altre soluzioni non siano praticabili. Infatti, il Belgio, come tutti gli Stati membri dell’UE, è parte della CEDU e di conseguenza sottoposto allo scrutinio della Corte di Strasburgo. Il Belgio, inoltre, è parte non solo della Convenzione di Ginevra, il cui articolo 33 proibisce il refoulement verso Paesi in cui vi sia un rischio di persecuzione, ma anche di numerosi altri strumenti internazionali volti alla protezione dei diritti umani, in cui tale principio è contemplato. A prescindere dunque dall’applicabilità della Carta dei diritti fondamentali, l’allontanamento verso la Siria dei richiedenti, nel caso in esame, potrebbe equivalere ad una violazione del divieto di refoulement.

A questo riguardo, come già rilevato, sulla scorta della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 3 della CEDU non solo impone un obbligo negativo, ossia un divieto di ricorrere alla tortura e a trattamenti inumani e degradanti, ma del pari prescrive agli Stati un obbligo positivo, vale a dire un obbligo di prevenire il verificarsi dei menzionati trattamenti proibiti. La responsabilità dello Stato sarebbe ravvisabile, dunque, qualora le autorità statali non adottino misure idonee ad impedire che si concretizzi un rischio di tortura o di trattamenti inumani o degradanti di cui erano o avrebbero dovuto essere a conoscenza (v. M.S.S. contro Belgio e Grecia, punto 366).

Alla luce della situazione in cui si trova la famiglia siriana della quale si discute, lo Stato belga sapeva o avrebbe dovuto sapere che un diniego di rilascio dei visti avrebbe esposto queste persone, quantomeno, a reali rischi di trattamenti inumani di estrema gravità, tanto in Siria quanto nei Paesi limitrofi. Le autorità belghe non potendo ignorare tale realtà, conformemente ai requisiti di diligenza richiesti dalle circostanze di fatto, sarebbero state tenute ad adottare misure idonee ad impedire il verificarsi del rischio di sottoporre i ricorrenti a trattanti inumani o degradanti. Potrebbe pertanto profilarsi la responsabilità dello Stato per violazione dell’articolo 3 della CEDU.

Si potrebbe rilevare, tuttavia, che l’applicabilità degli strumenti sopra citati, fra i quali in particolare la CEDU, non sarebbe, perlomeno ratione loci, tanto ampia quanto quella consentita dalla Carta dei diritti fondamentali. La questione della limitazione della giurisdizione territoriale potrebbe, infatti, significare un ulteriore diniego di accesso in Europa per X e X. Nondimeno, occorre notare che tra le più rilevanti eccezioni alla territorialità della giurisdizione vi sono le attività esercitate all’estero da agenti diplomatici e consolari (v., ex multis, Bankovic, punto 73) e che il rilascio di visti e documenti di viaggio rientra nell’insieme di tali attività, come riconosciuto dall’articolo 5, lett. d), della Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari. L’applicazione del principio di non-refoulement, attraverso l’articolo 3 della CEDU, nel caso di allontanamento dei richiedenti verso la Siria appare, pertanto, ineludibile (v. Spijkerboer et al.).

Recentemente, alcune associazioni italiane hanno dato impulso ad un progetto pilota che istituisce “corridoi umanitari” dal Libano all’Italia. Il progetto permette a persone in condizioni di vulnerabilità di accedere al territorio italiano con visto umanitario e la possibilità di presentare, successivamente, una domanda di asilo. Questi corridoi umanitari sono frutto di un Protocollo d’intesa sottoscritto dai Ministeri degli Affari Esteri e dell’Interno, da un lato, e varie associazioni, dall’altro. Un Protocollo simile è stato sottoscritto pochi giorni dopo tra Francia ed altre associazioni.

L’indignazione della società civile dinnanzi ad una certa indifferenza istituzionale non si arresta a tanto dotte quanto sterili discussioni, ma diventa impegno. Questo potrebbe aprire la fiduciosa prospettiva che X e X con i loro figli possano essere fra coloro che attraverseranno i corridoi appena aperti per giungere in Europa. La vistosa latitanza degli Stati e dell’Unione europea in questo contesto resta, tuttavia, desolante. La richiesta di protezione di queste persone dovrebbe trovare risposta negli obblighi giuridici su cui l’Unione è stata fondata, anziché nel caritatevole (quanto lodevole) impegno di pochi.

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Giulia Raimondo

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1 Comment

  1. Giuseppe Licastro
    maggio 2, 2017 at 11:39 am — Rispondi

    Dal mio modesto punto di vista, non si dovrebbe sottovalutare (anche) l’opzione del reinsediamento.
    Un eventuale programma di resettlement potrebbe magari affiancare “particolari” iniziative bilaterali che ci riguardano ‘da vicino’, iniziative, peraltro, che l’Unione europea ha manifestato l’intenzione di sostenere… Il “riferimento” concerne il memorandum di intesa siglato il 2 febbraio scorso dal nostro Paese con la Libia, che attiene alla «cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere» (sia consentito appunto di rinviare al mio breve ma intenso post ‘Brevi e mirati spunti di riflessione sul recente memorandum di intesa Italia-Libia’, del 9 aprile scorso, nel «Blog CROIE Cronache dal diritto internazionale»: http://croie.luiss.it/archives/807).
    Prevedere un eventuale programma di reinsediamento potrebbe senza dubbio costituire una sorta di laboratorio sperimentale confacente per rilanciare un serio e proficuo confronto all’interno dell’Unione europea, riguardo l’opportunità di intraprendere un cammino (davvero) “comune” sull’apertura di canali di ingresso legali, nonché sicuri.
    Uno studio del 2005, dal titolo suggestivo, ossia «Uno sguardo verso il futuro: Ipotesi per un ‘Piano Dante’. FA. RE. – Studio di fattibilità per un Programma di Reinsediamento in Italia» appare, ancora oggi, molto interessante nonché adeguato allo scopo (http://www.resettlement.eu/sites/icmc.tttp.eu/files/FA.RE_.%5B1%5D.pdf).
    Più in particolare, tale studio considerava «la possibilità di poter prevedere, nell’ambito di un eventuale programma di Reinsediamento italiano, un intervento in quei campi profughi [effettivi,] dove risulta che passino le persone che poi si dirigono in Libia per imbarcarsi verso Lampedusa o altri porti italiani. L’offrire a queste persone un’ipotesi di alternativa a quella di intraprendere un viaggio pericoloso verso le coste italiane potrebbe rappresentare uno (ma chiaramente non il solo) strumento utile per diminuire gli arrivi via mare. Certamente all’inizio si tratterebbe di cifre limitate, ma comunque ciò potrebbe rappresentare sempre un meccanismo grazie al quale un viaggio così rischioso non venga più percepito come l’unica opzione possibile» (ivi, p. 35).

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