Emanuele Sommario, Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa

1. Introduzione

L’impatto devastante dell’epidemia da COVID-19 sta imponendo agli Stati (e alle organizzazioni internazionali competenti) l’introduzione di misure vieppiù incisive per tentare di arginarne l’avanzata e mitigarne gli effetti. Alcuni dei provvedimenti adottati comportano restrizioni al pieno godimento dei diritti individuali: l’imposizione di quarantene e le ospedalizzazioni coatte costituiscono chiare interferenze col diritto alla libertà personale; la creazione di zone dalle quali non è concesso allontanarsi incide sulla libertà di movimento; la requisizione di beni privati limita il diritto di proprietà. In alcuni casi i governi hanno fatto ricorso a tecniche di sorveglianza capaci di limitare fortemente il diritto alla vita privata e familiare.

I diritti in questione sono garantiti dagli ordinamenti interni degli Stati, ma anche da numerosi trattati a tutela dei diritti umani. Sia i primi che i secondi prevedono tuttavia la possibilità di introdurre restrizioni al pieno esercizio dei diritti individuali, allorché debbano essere protetti interessi collettivi (quali la salute e l’ordine pubblico), interessi essenziali dello Stato o i diritti e le libertà di altri individui.

Scopo di questo post è di esaminare rapidamente quali restrizioni siano permesse nelle circostanze attuali, e quali siano i requisiti formali e sostanziali che vanno rispettati nella loro attuazione. L’analisi si concentrerà sul quadro giuridico fissato dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU).

Va tuttavia sottolineato, in via preliminare, che l’introduzione di determinate misure – incluse quelle che impongono restrizioni a certe libertà – può essere richiesta agli Stati dagli stessi trattati sui diritti umani. La Corte Europea per i Diritti Umani (CtEDU) ha stabilito che le autorità statali hanno il dovere di adottare i provvedimenti necessari per proteggere alcuni diritti (in primis il diritto alla vita) da pericoli gravi ed imminenti (Öneryildiz c. Turchia, par. 90; v. anche Sossai, p. 124 ss.). Non vi è dubbio alcuno che il COVID-19 costituisca una minaccia eccezionale alla vita di milioni di individui. Pertanto, gli Stati verrebbero meno ai propri obblighi se non prendessero provvedimenti adeguati a minimizzare il rischio posto dall’epidemia. Come si vedrà, l’adeguatezza di tali misure va valutata anche alla luce degli obblighi imposti dal diritto internazionale dei diritti umani.

2. Limitazioni ordinarie in casi di gravi epidemie

L’idea che i diritti individuali fossero suscettibili di limitazioni era già ben presente ai redattori della Dichiarazione universale dei diritti umani, il cui art. 29, par. 2, recita: «[n]ell’esercizio dei suoi diritti e delle sue libertà, ognuno deve essere sottoposto soltanto a quelle limitazioni che sono stabilite dalla legge per assicurare il riconoscimento e il rispetto dei diritti e delle libertà degli altri e per soddisfare le giuste esigenze della morale, dell’ordine pubblico e del benessere generale in una società democratica». Il testo di numerosi disposti convenzionali fa proprio questo canovaccio, stipulando che le restrizioni ammissibili debbano essere a) previste per legge; b) indirizzate al perseguimento di un fine legittimo; e c) necessarie a raggiungere il fine perseguito, il che implica l’esigenza di effettuare un bilanciamento fra il fine stesso e il diritto che si intende limitare, ossia la proporzionalità fra misure adottate e finalità perseguite. Come si vedrà, questo paradigma trova applicazione anche rispetto a disposizioni che non prevedono espressamente il requisito di proporzionalità.

Ad esempio, l’art. 5 della CEDU codifica il diritto alla libertà e alla sicurezza personali. La disposizione prevede che nessuno possa essere ristretto, salvo elencare una serie di eccezioni fra le quali figura la «detenzione regolare di una persona suscettibile di propagare una malattia contagiosa» (art. 5, par.1, lett. e). La CtEDU ha avuto modo di fornire un’interpretazione autentica della norma nel caso Enhorn c. Svezia.

Lì la CtEDU doveva valutare se l’ospedalizzazione coatta di un malato di HIV, che si era reso protagonista di comportamenti a rischio suscettibili di estendere il contagio ad altri individui, fosse una misura che manteneva il giusto bilanciamento fra il diritto alla libertà personale del ricorrente e il diritto collettivo alla salute. La Corte conviene che le misure adottate nei confronti del ricorrente fossero effettivamente previste nell’ordinamento svedese, sottolineando l’importanza cruciale del principio di legalità quando è in gioco un diritto importante quale la libertà personale (par. 36).

La sentenza valuta poi se, considerate le circostanze, la misura adottata fosse necessaria e proporzionale. Inizia sottolineando come la privazione della libertà di persone infette non è soltanto tesa a garantire la salute pubblica, ma anche a permettere che il ristretto sia sottoposto a cure mediche adeguate (par. 43). Continua enumerando quali siano i fattori da prendersi in considerazione nel valutare la necessità di una data misura. Questi includono la pericolosità della malattia (misurata in termini di facilità di diffusione e gravità dei sintomi), la disponibilità di altre misure meno intrusive nei confronti dei diritti del ricorrente che potessero garantire il diffondersi della malattia e salvaguardare dunque l’interesse pubblico (par. 44). Nella valutazione della proporzionalità della misura restrittiva ha invece un peso centrale la lunghezza del periodo di tempo un cui la stessa è stata attuata (par. 55).

Spostando l’analisi al contesto attuale, bisognerebbe dunque valutare se, in considerazione della velocità e della facilità del contagio da COVID-19, dell’elevato numero di decessi, delle gravi condizioni in cui versano gli ammalati e delle enormi difficoltà delle autorità nel prestare cure e assistenza, si giustifichino le misure di quarantena volontaria che molti Stati hanno deciso di imporre. Mutatis mutandis, la stessa logica dovrebbe applicarsi a misure che limitano la libertà di movimento, il diritto di proprietà e altri diritti suscettibili di essere compressi dalle misure prese in risposta all’epidemia.

A incidere sulla complessità della valutazione, contribuiscono i criteri interpretativi sviluppati dalla CtEDU nella propria opera di esegesi della Convenzione. Uno di essi vuole che ogni clausola di limitazione sia interpretata in maniera restrittiva e in modo che la misura introdotta non intacchi «l’essenza» del diritto stesso (quantunque sia a volte difficile individuarla, v. Van Drooghenbroeck e Rizcallah). Inoltre, alcuni dei disposti in parola richiedono che le limitazioni siano necessarie «in una società democratica». Ciò implica per le autorità nazionali l’onere di provare che le singole misure non vadano a ledere i principi alla base del funzionamento democratico dello Stato (Harris et al., pp. 512-513).

D’altro canto, va ricordato che la CtEDU ha attribuito agli Stati un certo margine d’apprezzamento nel decidere che tipo di limitazioni introdurre a protezione di interessi generali. Ciò perché le autorità nazionali sarebbero, in ragione del loro diretto e continuo contatto con «le forze vitali del proprio Paese», in una posizione migliore per esprimere un giudizio sulla necessità e la proporzionalità di determinate misure restrittive (Handyside c. Regno Unito, par. 48; si veda anche Legg). Anche per questo motivo, misure apparentemente draconiane prese dagli Stati in contesti emergenziali e presentate come limitazioni ordinarie non sono sempre state censurate dalla CtEDU (Warbrick).

3. Il ricorso alla clausola derogatoria

Accanto alla possibilità di imporre restrizioni «ordinarie», la CEDU e altri strumenti riconoscono agli Stati parte la possibilità di introdurre restrizioni straordinarie ai diritti che codificano (in dottrina, si vedano fra gli altri Eboli, Palma e Cataldi, Art. 15, in Bartole, De Sena, Zagrebelsky, p. 555 ss.). Si tratta di provvedimenti incompatibili con la lettera del trattato, la cui illiceità sarebbe però sanata dal preventivo ricorso alla clausola di deroga. Secondo l’art. 15 della CEDU, ciò è possibile quando una situazione di pericolo pubblico «minacci la vita della nazione», previo un atto formale di notifica da inviare, nel caso della CEDU, al Segretario generale del Consiglio d’Europa. Le misure adottate non possono tuttavia ledere diritti identificati come inderogabili dalla Convenzione e dai suoi Protocolli, e devono rimanere nei limiti di quanto sia strettamente necessario per far fronte all’emergenza (Svensson Mc Carthy, p. 590 ss.). Inoltre, i provvedimenti adottati in deroga non devono confliggere con gli altri obblighi internazionali dello Stato (Sommario, pp. 72-78).

La prima domanda cui dar risposta è se l’attuale emergenza autorizzi gli Stati a ricorrere alla clausola di deroga, ossia se essa rientri nella nozione di «pericolo pubblico che minacci la vita della nazione» ai sensi dell’art. 15 CEDU. Di certo la formulazione è sufficientemente generica da poter includere situazioni di gravi epidemie, essendo fondata non sull’origine del pericolo pubblico, ma sulle sue conseguenze (Negri, p. 151; Fitzpatrick, p. 56).

Anche le decisioni degli organi convenzionali non paiono escludere questa possibilità. Nel fornire una definizione più articolata della nozione, la Commissione europea dei diritti umani (Caso Greco, par. 113) stabilì che essa dovesse avere le seguenti caratteristiche: «(1) It must be actual or imminent. (2) Its effect must involve the whole nation. (3) The continuance of the organised life of the community must be threatened. (4) The crisis or danger must be exceptional, in that the normal measures or restrictions, permitted by the Convention for the maintenance of public safety, health and order, are plainly inadequate». Se un’emergenza pubblica presenta le caratteristiche qui elencate, lo Stato può senz’altro ricorrere alla deroga, a prescindere dalla causa prima dell’emergenza.

L’epidemia di COVID-19 integra i requisiti individuati dalla Commissione? I primi tre certamente sì. Molto probabilmente può dirsi altrettanto del quarto. Tuttavia (come sopra evidenziato) è al momento difficile valutare se le misure limitative introdotte per far fronte all’emergenza sarebbero tutte incompatibili con gli standard convenzionali applicabili in situazione di normalità. In assenza di chiare evidenze che determinati provvedimenti sarebbero censurati dalla CtEDU, rimane un’alea di incertezza.

Guardando alla prassi degli Stati, questa rivela che in passato si è invocata la clausola di deroga prevalentemente in risposta a situazioni di conflitto, campagne terroristiche o disordini interni di una certa portata. In alcuni casi, tuttavia, vi si è ricorso per far fronte a disastri naturali (Sommario, pp. 111-112), inclusi casi di epidemie. Così nel 2006 la Georgia ha invocato l’art. 15 della CEDU per sospendere il diritto di proprietà e la libertà di circolazione in risposta all’epidemia di influenza aviaria che aveva pesantemente colpito parte del proprio territorio. Lo stesso ha fatto il Guatemala, con riferimento al Patto per i diritti civili e politici delle Nazioni unite, per far fronte all’epidemia di influenza suina del 2009.

Analogamente, nei giorni scorsi, Armenia, Estonia, Georgia, Lettonia, Moldova e Romania,  hanno presentato istanza di deroga alla CEDU in reazione all’epidemia in atto. I diritti sospesi includono il diritto alla libertà personale, la libertà di circolazione, la libertà di riunione, il diritto all’istruzione (avendo dovuto procedere alla chiusura delle scuole), il pieno godimento del diritto di proprietà (rendendosi necessaria la requisizione di strutture o beni necessari per il trattamento dei malati) e il diritto allo sciopero (dovendo vietare astensioni collettive dal lavoro da parte di categorie di operatori indispensabili a far fronte all’emergenza). Le sospensioni hanno per ora durate limitate a quattro o otto settimane, ma nulla vieta che possano essere rinnovate e ampliate. D’altro canto, numerosi Stati colpiti ben più duramente dall’epidemia, fra cui l’Italia, non hanno (ancora?) proceduto ad alcuna notifica di deroga, forse nella convinzione che le misure introdotte (che pure incidono in maniera rilevante sulle libertà di ciascuno) siano comunque compatibili con la lettera della CEDU e con gli obblighi derivanti da altri strumenti a garanzia dei diritti umani (in questo senso si esprime Spadaro).

Per quale motivo, dunque, alcuni Stati dell’Europa orientale hanno proceduto a sospendere alcune disposizioni della Convenzione? Una prima ipotesi è che abbiano svolto un’analisi attenta della prassi CEDU e delle misure adottate, concludendo che la loro attuazione avrebbe con ogni probabilità integrato una o più violazioni della Convenzione. In questo caso, il ricorso alla deroga è parso l’unica via per evitare una responsabilità internazionale. Ciò anche alla luce del fatto che la CtEDU ha tradizionalmente conferito un ampio margine d’apprezzamento agli Stati che hanno fatto ricorso alla deroga, sia nella valutazione della gravità della situazione, sia nella scelta delle misure necessarie per farvi fronte (Irlanda c. Regno Unito, par. 207). Le misure adottate in deroga sarebbero dunque esaminate con maggior indulgenza da parte della CtEDU.

Una seconda ipotesi è che, nel dubbio, alcuni Stati abbiano deciso di derogare in via «precauzionale» non potendo in effetti valutare a pieno se i provvedimenti introdotti siano o meno compatibili col testo convenzionale. A sostegno di questa tesi v’è la formulazione di alcune delle notifiche di deroga, secondo le quali le misure adottate «may involve a derogation from certain obligations», suggerendo quindi che lo Stato non abbia certezze assolute a riguardo (Sommario, p. 113).

4. Conclusioni

Chi in questi giorni è preoccupato per la propria salute e per quella dei propri cari potrà trovare tedioso ogni discorso «tecnico» concernente le possibili valutazioni future di una Corte chiamata a pronunciarsi su decisioni prese dai governi in frangenti di estrema urgenza e senza piena consapevolezza della gravità del rischio posto dal COVID-19. Eppure è anche in queste situazioni che il monitoraggio internazionale può svolgere un ruolo importante. Esso, da un lato può evidenziare le iniziative di governi che, seppur in perfetta buona fede, potrebbero eccedere nel restringere i diritti e le libertà di quanti sono sottoposti alla loro giurisdizione; dall’altro può portare all’attenzione degli altri Stati e dell’opinione pubblica i tentativi di alcuni governi che vorrebbero approfittare dell’emergenza, per giustificare l’introduzione di misure incompatibili con lo stato di diritto e la vita democratica. Appare quindi importante che i giudici di Strasburgo abbiano occasione di esprimersi sulle strategie di contrasto all’epidemia, proposte dagli Stati in questi giorni drammatici.